PRIVID DEMOKRACIJE Sabor U Prvim Godinam

dr. sc. Nenad Bukvić

PRIVID DEMOKRACIJE

Sabor u prvim godinama komunističke Hrvatske
(1945. — 1953.)

Zagreb 2018.

Sadržaj

UVOD
Tema knjige
Izvori i literatura

Osvrt na dosadašnja istraživanja

O KLASIFIKACIJI PARLAMENTARNIH INSTITUCIJA

PARLAMENTARNE INSTITUCIJE I REVOLUCIONARNA
MARKSISTICKA IDEOLOGIJA

Marksizam kao politička i državna ideologija
Revolucionarna ideologija KPJ-a/KPH-a

PARLAMENTARNE INSTITUCIJE U JUGOSLAVENSKOME/
HRVATSKOME USTAVNOM PORETKU 1946. — 1953.

Ustav FNRJ-a iz 1946. godine

Ustav NRH iz 1947. godine

Ustavi drugih jugoslavenskih republika

Osnovna načela jugoslavenskoga/hrvatskoga ustavnog poretka
Preuzimanje sovjetskih ustavnih norma

Obilježja jugoslavenskoga/hrvatskoga političkog sustava
Skupštinski sustav

POČETCI SREDIŠNJIH INSTITUCIJA KOMUNISTIČKE HRVATSKE:
ZAV NOH (1943. — 1945.)

ZAVNOH kao Sabor hrvatskoga partizanskog pokreta
Organizacija ZAVNOH-a
Zakonodavna djelatnost ZAVNOH-a

RAD U MIRNODOPSKIM UVJETIMA: NARODNI SABOR HRVATSKE /
SABOR NRH (1945. — 1946.)

Organizacija i sastav
Djelovanje Predsjedniśtva/Prezidijuma
Zasjedanje Sabora 26. — 30. kolovoza 1946. godine

USTAVNOPRAVNA POTVRDA SREDIŠNJIH INSTITUCIJA

KOMUNISTIČKE HRVATSKE: RAD USTAVOTVORNOGA SABORA (28.

studenoga 1946. — 18. siječnja 1947.)

Djelokrug Ustavotvornoga sabora

109
120
134

141

142
151
158

173

173
179
188

193

193

Izbori za Ustavotvorni sabor
Organizacija Ustavotvornoga sabora

Pregled rada Ustavotvornoga sabora na sjednicama

SABOR U DVAMA SAZIVIMA NAKON DONOŠENJA USTAVA NRH
(1947. — 1953.)

Izbori za Sabor održani 1947. i 1950. godine
Organizacija Sabora
Rad Sabora i saborskih tijela u sjednicama

Zakonodavna djelatnost Sabora

SABOR I NARODNA SKUPŠTINA FNRJ-a: SLIČNOSTI I RAZLIKE
Razgraničenje poslova Sabora i Narodne skupštine FNRJ-a
Usporedba organizacije Sabora i Narodne skupštine FNRJ-a
Zastupljenost saborskih zastupnika u Narodnoj skupštini FNRJ-a

ODNOS SABORA S KPH-om/SKH-om I DRŽAVNIM, POLITIČKIM
TIJELIMA VLASTI

Sabor kao transmisija KPH-a/SKH-a

Odnos Sabora s republičkim tijelima vlasti

SABORSKI ZASTUPNICI
Dobna struktura
Spolna struktura
Nacionalna struktura
Obrazovna struktura
Socijalno porijeklo i zanimanje saborskih zastupnika
Politička struktura zastupnika
Prava i obveze saborskih zastupnika
Klub zastupnika Narodne fronte Hrvatske

Kontinuitet sudjelovanja pojedinih vijećnika/zastupnika u radu ZAVNOH-a,
odnosno Sabora

SABOR I SVAKODNEVNI ŽIVOT STANOVNIŠTVA
Komunikacija Sabora i građana

Propaganda i primjena novoga revolucionarnog zakonodavstva

SABOR U MEĐUNARODNOME KONTEKSTU
Vanjskopolitičke teme na sjednicama Sabora
Posjete parlamentarnih i drugih stranih delegacija

Susreti sa stranim diplomatskim predstavnicima u Jugoslaviji

194
213
217

241

241
250
261
273

293
293
298
301

303

303
310

319
320
322
333
336
341
346
351
364

367

373
373
393

415
415
426
451

Međunarodni Skup za mir održan u Saboru 1951. godine

Sabor, iseljeništvo i „stari kraj”
ZAKLJUČAK

PRILOZI
Rezultati izbora za Ustavotvorni sabor održanih 10. studenoga 1946. godine

Rezultati izbora za Sabor održanih 30. studenoga 1947. na teritoriju Istre, Rijeke,
Zadra i Lastova

Rezultati izbora za Sabor održanih 5. studenoga 1950. godine
Popis vijećnika ZAVNOH-a i zastupnika Sabora, 1943. — 1953.

Popis članova Predsjedništva Narodnoga sabora Hrvatske / Prezidijuma Sabora
NRH 1945. — 1953.

Popis zastupnika iz Hrvatske u Ustavotvornoj skupštini DFJ-a / Narodnoj
skupštini FNRJ-a, 1945. — 1953.

Popis saveznih zakona donesenih u dvama sazivima Narodne skupštine FNRJ-a,
1946. — 1953.

Popis tablica i slika
Popis kratica

IZVORI I LITERATURA
Arhivsko gradivo
Objavljeni izvori
Akti objavljeni u službenim listovima

Literatura
SUMMARY
KAZALA

Kazalo osobnih imena

Kazalo zemljopisnih pojmova

ŽIVOTOPIS AUTORA

461
467

479

493
493

509

510
527

540

543

549

559
565

567
567
568
570
574

587

603

603

625

632

Privid demokracije 393

Propaganda i primjena novoga
revolucionarnog zakonodavstva

Jedno od glavnih područja djelovanja agitpropa u poratnim godinama bila je
propaganda novoga zakonodavstva. Pored toga, u središtu su njegovih aktivnosti bili
kampanja za otkup viškova žita, akcija za suzbijanje nepismenosti, organizacija rada
u novinama te kampanja protiv dijelova klera Katoličke Crkve." U toj propagandi
zakonodavstva sudjelovala su i državna upravna tijela na saveznoj i republičkoj razini.
Sredinom 1946. upute o tome savezni je Komitet za zakonodavstvo i izgradnju
narodne vlasti Vlade FNRJ-a poslao Predsjedništvu Vlade NRH, naglasivši da se sa
stvaranjem novoga zakonodavstva , nameće zadaća da sa istim budu upoznati ne samo
rukovodioci, pravni referenti i drugi službenici u krugu svoje mjerodavnosti, nego da
sa tim zakonima budu upoznate i široke narodne mase. Da bi se to postiglo potrebno
je izvršiti organizaciju propagande, da bi se naši zakoni što više popularizirali".

Na području Hrvatske trebalo je što je više moguće proširiti savezne zakone
tiskane u posebnim, malim izdanjima S/uzbenoga lista FNRJ. Osim preko prodajnih
mjesta Službenoga lista, trebali su se distribuirati preko knjižara, a ondje gdje one
nisu postojale, preko narodnih odbora i sindikalnih podružnica. U knjižnicama su
se morali izložiti na vidljivo mjesto kako bi ,i široke narodne mase znale koji su
zakoni već doneseni i otštampani". O tome su se redovito morali objavljivati članci s
komentarima zakona. Propaganda se zahtijevala i preko predavanja na učilištima, tako
da se u raspored predavanja barem dva put mjesečno uvede i predavanje iz područja
novoga zakonodavstva, a posebno organizacijskoga. Takva predavanja trebalo je
održavati i po sindikalnim podružnicama i drugim masovnim organizacijama te
„ih izneti na jedan popularan i pregledan način". Ugledni pravnici trebali su jednom
tjedno održavati predavanja u večernjim radijskim emisijama.

Na kraju tih uputa koje je potpisao sekretar Komiteta Jovan Đorđević
zaključeno je da ,samo na takav način naše novo zakonodavstvo, koje je izraz
i ogledalo naše stvarnosti, može biti moćno oružje u rukama narodnih masa za
izgradnju lepšeg i srećnijeg života”. Od upravnih tijela te aktivnosti u Hrvatskoj
je provodio najprije Komitet, a poslije Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne
vlasti Vlade NRH, kojima je u aktima o osnivanju, popularizacija pravnih propisa
bila navedena kao jedna od osnovnih zadaća." U te su aktivnosti bile uključene i
masovne organizacije, posebno Komisija za agitaciju i propagandu Glavnoga odbora
Narodne fronte Hrvatske, koja je izlaganja s pojedinih zasjedanja predstavničkih
tijela objavljivala u obliku posebnih brošura, čija je cijena bila nekoliko dinara.”

1390 Berislav JANDRIĆ, Hrvatska pod crvenom zvijezdom, 162.

1391 HR-HDA-1643. Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH. Spis Predsjedništva
Vlade NRH br. 6439/1946, mapa 34.

1392 Isto. Uredba o osnivanju Komiteta za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH, broj 3516
od 11. veljače 1949., mapa 49.

1393 Primjerice, 1951. objavljena je brošura Drugo redovno zasjedanje Narodne skupštine FNRJ (od 27. do
29. XII. 1950.), po cijeni od 5 dinara.; HR-HDA-1081. Sabor SRH. 18.3. Državni ustroj, kut. 1820.

394 Nenad Bukvié

| SMJENA

Za vrijeme neprijateljske

`. zivot amet a lošim etlaom

Slika 66: Primjer karikature kakvima se komunistička vlast služila u negativnoj kampanji protiv
dijela klera Katoličke Crkve”

Na popularizaciji zakonodavstva i novoga društvenog uređenja općenito
radilo se i na druge načine. Organizirana je „izložba o postanku, razvitku i djelatnosti
narodnih odbora u FNRJ". U svibnju 1950. bila je postavljena u Beogradu (u Velikome
domu Mjesnoga sindikalnog vijeća na Karaburmi), a u razdoblju od 18. ožujka do
1. travnja 1951. na Zagrebačkome velesajmu. U obama navratima osmišljen je niz
mjera koje su trebale potaknuti što veći odaziv. Primjerice, za odlazak na izložbu u
Beograd mogli su se koristiti specijalnim vlakovima Putnika, koji su svakodnevno
vozili iz Zagreba za Beograd. Posjetiteljima se odobravao popust od 50 % na troškove
prijevoza u obama smjerovima. Grupe od 5 do 29 posjetitelja imale su uz sindikalnu
objavu popust od 67 %, a grupe od 30 i više posjetitelja popust od 75 %. Za svaki je
dan u vlaku bilo osigurano 180 mjesta." Dan prije otvorenja izložbe u Zagrebu, 17.
ožujka 1951., Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH poslao
je okružnicu svim oblasnim, kotarskim i gradskim narodnim odborima, pozivajući
ih na agitaciju kako bi svi oni koji će službeno biti u Zagrebu, a posebno odbornici
i službenici, posjetili i tu izložbu. Zatraženo je da se organiziraju i skupne posjete
izložbi, koristeći se pritom raznim oblicima popusta koje za organizirane skupine
daje željeznica." Prema izvještaju koji je republički Savjet za zakonodavstvo
i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH poslao Direkciji za informacije pri Vladi

1394 Vjesnik, 4. siječnja 1946.
1395 HR-HDA-1643. Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH. Spis 1331/1950, mapa 55.
1396 Isto. Spis 51/1951, mapa 56.

Privid demokracije 395

FNRJ-a, izložbu je u Zagrebu razgledalo 46 139 posjetitelja. Pritom je naglašeno
kako je izložba imala , političko odgojni karakter", te je „slużila širem upoznavanju
naše neposredne prošlosti, ogromnih žrtava i napora, koje su naši narodi uložili za
svoje oslobodjenje i izgradnju boljeg života".

Kakva je bila primjena novoga zakonodavstva, odnosno njegov utjecaj na
društvene odnose u Hrvatskoj? U pokušaju odgovora na to pitanje polazim od
određenja zakonodavne djelatnosti kao one koja ,uključuje kreiranje apstraktnih i
imperativnih propisa, općih pravila koja unaprijed reguliraju neki društveni odnos
i koja su primjenjiva na sve unaprijed nepoznate subjekte koji se mogu zateći u
dotičnom društvenom odnosu”.**

Zakonodavna djelatnost započeta s radom AVNOJ-a i ZAVNOH-a i
predstavničkih tijela prije donošenja ustava, a nastavljena u radu Narodne skupštine
FNRJ-a i Sabora po donošenju ustava, bila je dio revolucionarnoga procesa kojim su
u prvim poratnim godinama u bitnome mijenjani prijašnji društveni odnosi. U tome
revolucionarnom procesu ukinut je prijašnji pravni poredak te je postepeno oblikovan
novi, s težnjom komunističke vlasti da novonastale društvene odnose regulira vlastitim
propisima. Pritom su se u zakonima i drugim propisima odražavali politika i
klasna ideologija vladajuće Komunističke partije. Među osnovnim ciljevima njihova
donošenja bili su „narodno prosvjećivanje” i zaštita „tekovina narodnooslobodilačke
borbe".

Podnoseći na sjednici Sabora 17. prosinca 1948. izvještaj Zakonodavnoga
odbora o Prijedlogu zakona o mjerodavnosti mjesnih narodnih odbora za propisivanje
administrativnih kazni, revolucionarni karakter zakona Miloš Žanko objasnio je na
sljedeći način:

Već od II. zasjedanja AVNOJ-a naši su narodi, zahvaljujući narodnoj revoluciji koju su
provodili, počeli da izgrađuju ne samo svoj društveni poredak već i novi pravni poredak,
novu ustavnost i zakonitost, kao izraz tog novog, revolucionarnim putem stvorenog poretka,
radi zaštite tog društvenog poretka i radi daljeg razvoja revolucionarnih tekovina. (...)
Tim zakonima zajedničko je to da štite naš društveni poredak u interesu radnog naroda i
izgradnje socijalizma i što su odlučno usmjereni protiv neprijatelja narodne vlasti u interesu

radnog naroda i izgradnje socijalizma. Takvi su naši zakoni, takav je njihov duh i svrha. 40%

Slično tome, komentirao je i zastupnik Stevo Vujaković:

U našoj socijalističkoj Jugoslaviji svi zakoni i propisi donose se u interesu čitavog radnog
naroda, a upereni su protiv onih koji bi štetili i kočili izvršivanje općenarodnih zadataka u
ostvarenju boljeg i sretnijeg života našeg radnog naroda. U izvršavanju općih zadataka, koji

1397 Isto. Spis 1047/1951, mapa 18. O prikupljanju u Hrvatskoj materijala za tu izložbu vidjeti opširnije: HR-
HDA-317. Komitet za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti pri Predsjedništvu Vlade NRH, kut. 15.

1398 Sanja BARIĆ, Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenim europskim državama, 62.

1399 Hodimir SIROTKOVIC, „Propisi ZAVNOH-a o organizaciji narodne vlasti u prvoj godini njegova
djelovanja", Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 17/1967, br. 34, 380.

1400 Četvrto redovno zasjedanje Sabora NRH (16. — 17. prosinca 1948.): stenografski zapisnici, Izdanje
Sabora NRH, Zagreb, 1951., 13.

396 Nenad Bukvié

danas stoje pred svima nama, naši su narodni u praksi dokazali da žele i da hoće učestvovati

u izvršavanju postavljenih zadataka u izgradnji socijalizma. 491

Kao osnovni objekt pravne zaštite postavljeni su država i novi socijalistički
društveni odnosi, a ne prava građana (npr. vlasništvo, politička i osobna prava),
što je bilo izrazito vidljivo u sudskoj praksi toga vremena."" Zbog toga su ,prava
građana" široko definirana i zajamčena u posebnome poglavlju Ustava NRH iz 1947.
(peto poglavlje, čl. 22. — 44.), u praksi bila deklarativna, posebno u prvim poratnim
godinama.”

Državno vlasništvo, državna kontrola nad privredom i državno planiranje
postavljeni su kao osnovni temelji društveno-ekonomskoga uređenja (čl. 14. — 20.
Ustava FNRJ-a iz 1946.; čl. 15. — 21. Ustava NRH iz 1947. godine). Jedna od
prvih političko-socijalnih mjera, koja je ujedno izražavala početak socijalističke
transformacije društva, bila je nacionalizacija sredstava za proizvodnju, odnosno
ukidanje privatnoga vlasništva kao temelja kapitalizma."" Provedena je na osnovi
Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih poduzeća od 5. prosinca 1946. te
Zakona o njegovim izmjenama i dopunama od 29. travnja 1948. godine. U vlasništvo
države prešla su sva privatna poduzeća općedržavnoga i republičkoga interesa u gotovo
svim granama privrede. Nacionalizacija je obuhvaćala svu pokretnu i nepokretnu
imovinu, sva imovinska prava koja su pripadala poduzeću (patente, licencije, dozvole
za rad, rudarska prava, uzorke, žigove, modele i dr.).“ Privatni sektor u Jugoslaviji i
Hrvatskoj tako je gotovo potpuno likvidiran, osim poljoprivrednih obradivih površina
i stoke, koji su najvećim dijelom ostali u privatnome vlasništvu. U privatnome su
vlasništvu ostale i obrtničke radnje, sitna obrtnička poduzeća te u manjemu broju
ugostiteljske radnje. No, kako objašnjava Radelić, privatni obrtnički sektor bio je
uključen u sustav planskoga gospodarstva, pod nadzorom države i s ograničenom
mogućnošću zapošljavanja radnika. «0

Na ideološkim osnovama i prema načelu ,zemlja pripada onima koji je
obrađuju", Zakonom o agrarnoj reformi i kolonizaciji provedena je podjela zemlje,
koja je pogodovala samo siromaśnomu seljaštvu.“" Polazeći od ideološke dogme o

1401 Isto, 23.

1402 Katarina SPEHNJAK, Javnost i propaganda, 36.

1403 Opširnije: Josip MIHALJEVIĆ, „Ustavna uređenja temeljnih prava u Hrvatskoj 1946. — 1974.7, 25-51.
1404 Berislav JANDRIĆ, Hrvatska pod crvenom zvijezdom, 211.

1405 Tomislav ANIC, ,,Normativni okvir podržavljenja imovine u Hrvatskoj/Jugoslaviji 1944. — 1946.”,
Časopis za suvremenu povijest, 39/2007, br. 1, 58; usp. i: Zdenko RADELIĆ, Hrvatska u Jugoslaviji 1945. —
1991.: od zajedništva do razlaza, 177-187.

1406 Zdenko RADELIĆ, Hrvatska u Jugoslaviji 1945. — 1991.: od zajedništva do razlaza, 185.

1407 Opširnije: Marijan MATICKA, ,,Organi za provođenje agrarne reforme i kolonizacije u Jugoslaviji (1945.
— 1948.)", Arhivski vjesnik, 31/1987, 29-37; Marijan MATICKA, Agrarna reforma i kolonizacija u Hrvatskoj
od 1945. do 1948., Školska knjiga, Zagreb, 1990.; Zdenko RADELIĆ, Hrvatska u Jugoslaviji 1945. — 1991.: od
zajedništva do razlaza, 187-198; Tomislav CAR, ,,Agrarna reforma i oduzimanje imovine Srpskoj pravoslavnoj
crkvi na području Pakračke eparhije 1945. — 1948. godine”, Časopis za suvremenu povijest, 43/2011, br. 2, 521-
550; Slađana JOSIPOVIĆ BATOREK, ,,Provedba agrarne reforme na crkvenim posjedima u Đakovačkom
dekanatu 1945. — 1948.”, Scrinia Slavonica, 12/2012, br. 1, 295-322; Stipan TROGRLIĆ, „Katolićka crkva u
Istri i agrarna reforma (1946. — 1948.) — primjer Pazinskog dekanata", Tabula: časopis Filozofskog fakulteta,

Privid demokracije 397

bogatome seljaśtvu (kulacima) kao predstavnicima staroga, kapitalistićkoga sustava,
Partija se u procesu ,socijalističkog preobražaja sela" oslanjala na sitno i srednje
seljaštvo, koristeći se za promjenu odnosa na selu najprije općim zemljoradničkim
zadrugarstvom, a zatim kolektivizacijom."* Imućniji seljaci nakon toga su bili i jako
opterećeni obvezama prema državi kroz progresivno oporezivanje i obvezni otkup."
Obvezni otkup postao je karakterističan oblik nabave hrane i sirovina sa sela u prvim
poratnim godinama. Bio je mjera izrazito administrativnih obilježja koja se ogledala
u njegovoj obaveznosti, unaprijed utvrđenim količinama, maksimalnim otkupnim
cijenama te kaznenim odredbama za neizvršitelje te obveze."

Kao osnovni zadatci u Petogodišnjemu privrednom planu NRH 1947. —
1951., u okvirima saveznoga Plana, postavljeni su obnova postradalih krajeva,
industrijalizacija i elektrifikacija te povećanje poljoprivredne produkcije.“ Za
njihovo ostvarenje pokrenuta je golema mobilizacija rada i sredstava.“"? Obrazlažući
Prijedlog plana u Saboru, Vladimir Bakarić istaknuo je da prihvaćanje ostvarenja
Petogodišnjega plana kao jedne ,daljnje etape u borbi za nacionalnu nezavisnost"
objašnjava ,ono ogromno učešće najširih slojeva narodnih masa u ostvarivanju
zadataka iz plana, a i onu ogromnu podršku što je u narodnim masama imaju naše
narodne vlasti i Narodna fronta”.

U takvim okolnostima prava građana bila su sporedna tema. To potvrđuje i
Titova deklarativna kritika zapostavljanja građana, iznesena u govoru na Drugome

kongresu KPH 26. studenoga 1948. godine:

Nas komuniste, razumije se, najviše interesira uspješno ostvarenje našeg plana u svim
granama naše privrede, interesira nas s koliko smo postotaka izvršili naš plan, koliko smo
izgradili tvornica, koliko smo kilometara izgradili Autostrade i drumova, koliko smo
zasijali — jednom riječju, interesira nas ono što mi želimo da postignemo, a premalo vodimo
računa o ljudima koji učestvuju u tim velikim naporima i u toj izgradnji, o ljudima kao
judima, sa svim njihovim slabostima. Io jest, ne interesira nas uvijek njihov lični živo

ljudima, h labost To jest, t k njihov | t,

kako oni žive, kako rade i kako će se to odraziti na njih same i na njihovu bližu okolinu. 44

Nadalje, unatoč deklariranim načelima zakonitosti (čl. 124. Ustava FNRJ-a
iz 1946.; čl. 116. Ustava NRH iz 1947.), zaštite prava pred sudom te poštenoga
sudskog postupka (čl. 28. Ustava FNRJ-a iz 1946.; čl. 29. Ustava NRH iz 1947.),
iz izvještaja pravosudnih tijela vidljivo je da u prvim poratnim godinama nije
postojala odgovarajuća pravna sigurnost. Pravna nesigurnost bila je posljedica strogo

Sveučilište Jurja Dobrile u Puli, 12/2014, 245-255.

1408 Branko PETRANOVIĆ, Istorija Jugoslavije 1918. — 1988. Treća knjiga, 99.

1409 Berislav JANDRIĆ, Hrvatska pod crvenom zvijezdom, 212.

1410 Branko PETRANOVIĆ, Istorija Jugoslavije 1918. — 1988. Treća knjiga, 101. i 104-105.

1411 Zapisnici Politbiroa Centralnoga komiteta Komunističke partije Hrvatske: 1945. — 1952. Svezak 1., 352.
1412 Dušan BILANDŽIĆ, Hrvatska moderna povijest, 240.

1413 Prvo redovno zasjedanje Sabora NRH (10. travnja — 26. lipnja 1947.): stenografski zapisnici, 93.

1414 HR-HDA-1220. CK SKH. Drugi kongres KPH 1948. Govor Josipa Broza Tita (izrezak iz novina), Inv.
br. 808-10, kut. 1.

398 Nenad Bukvié

kontroliranoga sudstva podredenoga partijskoj ideoloskoj liniji (davanje prednosti
klasnim kriterijima pred zakonom) te nedostatka pravnih norma u pojedinim
područjima društvenoga života. To ću ilustrirati s nekoliko primjera.

U izvještaju Ministarstva pravosuđa NRH o radu sudova od 18. ožujka 1946.
istaknuta je „bespomoćnost sudaca obrazovanih u staroj pravnoj školi, nesigurnost
pri donošenju odluka, nesnalažljivost u novim odnosima i u vršenju zadataka
narodnog sudstva, te opća dezorijentacija u pitanju što je u danom slučaju pravo,
posebno na područjima gdje postoje tzv. zakonodavne 'praznine”. S obzirom na
velik broj neriješenih ostavinskih predmeta gotovo na svim sudovima, iznesen je
stav da bi se to pitanje ,moglo rješavati u duhu narodnog shvaćanja, a u skladu s
tekovinama NOB-e".s

Na trećemu redovnom savjetovanju sudaca s područja Hrvatske, održanome
u Zagrebu 26. i 27. veljače 1947., jedna od četiriju glavnih tema bila je „novi zakoni,
upoznavanje zakona i njihova primjena, pomanjkanje kodificiranih zakonskih
propisa, stari pravni propisi".

Referat o tome podnio je Stjepan Mežnarić, načelnik Zakonodavnopravnoga
odjela Ministarstva pravosuđa. O odnosu sudaca prema primjeni novoga
zakonodavstva iznio je da mnogi, posebno s obzirom na odredbe zakona o nevažnosti
pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. i za vrijeme neprijateljske okupacije,
još uvijek nemaju jasan stav i predodžbu o tome što čini novo pozitivno pravo.
Ocijenio je da kod sudaca postoji „dezorijentacija u pitanju, što je u danom slučaju
pravo", obrazloživši ju nepoznavanjem novih društvenih odnosa, koji uz formalne
zakonske odredbe čine bitan element u obavljanju sudačkoga posla:

Naš sudački kadar ne raspolaže sa takovom dubinom pogleda u narodni život, koja bi mu
omogućila slobodnije kretanje po domeni prava; koja bi mu ukazala ispravnu metodu u
iznalaženju prava; koja bi ga dovela do spoznaje, da nije pravo samo ono /a ni uvijek u odnosu na
pojedini slučaj/ što stoji u zakonu; da je pravo — čitav sadržaj u narodu živog reda i shvaćanja, te
da zakon u narodnoj državi nije više odvojen od naroda, postavljen iz vana, nego je on ponovno
umetnut u skupnost svih njegovih životnih izražaja. Pomanjkanje takovog shvaćanja u naših
sudaca dovelo je, sasvim naravno do njihove paraliziranosti, koja se drastično očitovala u času,
kad su zakoni stare Jugoslavije prestali biti za nas obvezatna norma.

Dalje u referatu Mežnarić je podvukao nerazumijevanje i pogrešan odnos
sudaca prema „staroj sudskoj praksi", istaknuvši kako se , nikad ne smiju primjenjivati
propisi stare Jugoslavije, nego samo pravna pravila". To je značilo da su se u sudskoj
praksi mogle primjenjivati pojedinačne odredbe, odnosno načela iz tih propisa, ako
su u skladu s novim pravnim poretkom, odnosno novim društvenim i ekonomskim
uređenjem. Takvo nerazumijevanje obrazložio je sljedećim razlozima:

Sve te griješke naših sudova baziraju se na neshvaćanju suštinskih promjena, koje su nastale
u našoj novoj državi, koja, u odnosu na staru Jugoslaviju predstavlja državu novog tipa, i u
kojoj pravni sistem kao nadogradnja ne može ostati isti, kao što je bio u staroj Jugoslaviji.

1415 HR-HDA-279. Predsjedništvo Vlade NRH. Odjel za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti. Spis
3108/1946., kut. 416.

Privid demokracije 399

Na tragu toga bilo je i izlaganje Otona Radana, sudca Vrhovnoga suda NRH,
koji je ocijenio kako je u radu sudova i gotovo u svim presudama vidljiva ,,bezidejnost
i bezprincipijelnost (...) u vezi sa odgojnom funkcijom koja je našim sudovima
stavljena u dužnost". Posljedica toga je, obrazložio je dalje, da mnogi osuđenici i dalje
ostaju uvjereni da nisu krivi te da se, primjerice suradnike okupatora nije uspjelo
upozoriti na ,klasnu pozadinu njihovih djela". Uzrok tome vidio je u pomanjkanju
„idejno-politićkog odgoja" i „ideološke izgradnje":

Temelji našeg političkog života počivaju na naprednoj nauci marksizma lenjinizma i
poznavanje tih temelja neophodno je potrebno, pa se bez toga ne može pravilno suditi. (...)
Nedostatak u bezidejnosti naših judikata znak je pomanjkanja ideološke izgradnje i stoga

se ova postavlja kao čvorni problem. 16

Govoreći o radu sudstva na Šestome redovnom zasjedanju Narodne
skupštine FNRJ-a u prosincu 1952. ministar pravosuđa Frane Frol govorio je kako
se ,u sudskim odlukama, u njihovom obrazloženju mora ogledati naša stvarnost,
naš socijalistički pogled na život i svijet, u njih se moraju unositi elementi našeg
novog socijalističkog prava, one moraju postati snažan faktor za odgoj naših ljudi, za
razvijanje socijalističke svijesti naših ljudi".

Pravni diskontinuitet, odnosno nedostatak novih pravnih propisa nakon
što su dotadašnji proglašeni kao nevažeći, bio je vidljiv na raznim područjima
svakodnevnoga života. Kao primjere navest ću neregulirani postupak posvojenja te
rješavanja ostavina. U mjesečnome izvještaju za ožujak 1946., poslanome Ministarstvu
pravosuđa FNRJ-a i Predsjedništvu Vlade NRH, Ministarstvo pravosuđa NRH
izvjestilo je kako je u vrijeme okupacije po tada važećim propisima realiziran znatan
broj posvojenja, posebice djece žrtava fašističkoga terora. S obzirom na to da su
ti propisi ukinuti Odlukom AVNOJ-a od 3. veljače 1945., Ministarstvo socijalne
politike NRH upozorilo je na potrebu hitnoga donošenja zakonskih propisa o tome,
,da bi se stvarno i pravno stanje dovelo u sklad u onim slučajevima, gdje su stvarni
odnosi između djece i adoptanata i nakon okupacije ostali netaknuti". Pritom, kako
se navodi u izvještaju, Ministarstvo pravosuđa ispravnim smatra shvaćanje da su sva
prijašnja posvojenja za vrijeme okupacije nevaljana i da treba požuriti s uređivanjem
toga stanja.

Teškoće koje su bile prisutne oko rješavanja ostavina ilustrira prepiska između
Ministarstva pravosuđa NRH i Vrhovnoga suda NRH iz travnja 1947. godine.
Ministarstvo je upozoravalo na potrebu donošenja uputstva za vođenje ostavinskih
postupaka jer je u nedostatku propisa o nasljednome pravu na sudovima vladala
„velika neizvjesnost i nesigurnost u pogledu rješavanja tih predmeta". Sudovi su se

1416 Isto. Spis 3557/1947, kut. 417.

1417 HR-HDA-1081. Sabor SRH. 18.3. Državni ustroj. Članak , Rad Narodne skupštine FNRJ. Govor ministra
pravosuđa Frane Frola. Sudovi treba da budu bedem naše demokracije, zakonitosti, slobode i prava građana",
Narodni list, 28. prosinca 1952., kut. 1820.

1418 HR-HDA-279. Predsjedništvo Vlade NRH. Odjel za zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti. Spis
4200/1946, kut. 416.

400 Nenad Bukvié

služili načelima iz bivšega Zakona o sudskom vanparnićnom postupku od 24. srpnja
1934., koji je odlukom AV NOJ-a također izgubio pravnu valjanost. U radu na takvim
predmetima kao ,tehničko pomagalo" koristili su se i Sudskim poslovnikom iz 1932.
godine. Rezultat toga bio je stalni porast neriješenih ostavinskih predmeta. No,
osim toga, među razlozima velikih zaostataka kotarskih sudova u tim predmetima
navedeni su velika smrtnost u ratu, usmjerenost sudova u prvim poratnim godinama
na „druge važnije zadatke" te premalen broj stručnih kadrova.

Odsustvo pravne sigurnosti u poratnome razdoblju vidljivo je iz partijske i
državne kritike rada pravosuđa, koja je otvorenije započela na Četvrtome plenumu
CK KPJ 3. lipnja 1951. godine. Ministar unutrašnjih poslova i član Politbiroa
(sekretar CK KPJ) A. Ranković tada je podnio referat Za jačanje pravosuđa i
zakonitosti, u kojemu je prvi put otvoreno iznio negativne činjenice o zloupotrebi
UDBA-e i ponašanju pravosudnih tijela.“ Kako zaključuje B. Petranović, ta se
kritika zasnivala na činjenici da su svi oblici samovolje suprotni započetomu procesu
debirokratizacije i naglašavanju uloge građanina pojedinca u upravljanju društvenim
životom. Na plenumu je istaknut princip da se jačanje interesa građana za kolektivni
rad u izgrađivanju nove društvene organizacije ne može odvojiti od jačanja njihove
svijesti i učvršćivanja osobnih prava i sloboda. Zaštitu prava pojedinaca i sigurnosti
osobe trebala je potvrditi modernizacija kaznenoga zakonodavstva kroz Krivični
zakonik (usvojen u ožujku, stupio na snagu u srpnju 1951.) i sudska kontrola upravnih
akata. 2!

O Rankovićevu referatu opširno je izvijestila Borba dan poslije, u izdanju
od 4. lipnja. Izneseno je da sudovi, kao i UDBA i javni tužitelji, pokazuju sklonost
da običan kriminal pretvaraju u politička kaznena djela, kao što ima i slučajeva
nesnalaženja u utvrđivanju političke pozadine na prvi pogled običnoga kriminala.
Također, ocijenio je da pojedini sudovi često pokazuju ,formalizam pomešan s
političkim slepilom”, te da ima i slučajeva da u odsustvu čvršćih kriterija u primjeni
kazna, za isto kazneno djelo po njegovoj težini primjenjuju neodgovarajuće, preblage
ili prestroge kazne. Iznesena je i kritika dotad općeprihvaćenoga revolucionarnog
ideološkog okvira u donošenju presuda ocjenom da ,u pojedinim presudama naših
sudova umesto solidne i stručne analize činjenica i dokumentovanog obrazloženja,
upotrebljavaju se tobož ‘socijalistička’ obrazloženja, ‘leve’ fraze i prazni juristički
klišei koji u konkretnom slučaju ne znače ništa", te da u pojedinim presudama u
kaznenim sporovima sudovi pokazuju i ,otvoreno kršenje zakona ili zanemarivanje
utvrđenih pravila i demokratske zakonitosti". Izdvojeni su i primjeri koji pokazuju
da su sudovi kao činjenično prihvaćali stanje navedeno u optužnici, bez obzira na
dokaze, te da su primjenjivali kazne koje nisu bile predviđene zakonom. Na području
građanskoga sudovanja (imovinski, obiteljski i drugi sporovi), zaključeno je da pored

1419 HR-HDA-1596. Vrhovni sud NRH. 1.3.3. Mišljenja i prijedlozi u stvarima zakonodavstva. Spis Su
1494/47, kut. 31.

1420 Dušan BILANDŽIĆ, Hrvatska moderna povijest, 336.

1421 Branko PETRANOVIC, Istorija Jugoslavije 1918. — 1988. Treća knjiga, 298; usp. i: Katarina SPEHNJAK,
Javnost i propaganda, 36.

Privid demokracije 401

vidljivoga napretka pojedini sudovi i dalje ,robuju starim burzoaskim pravnim
shvatanjima ili se od njih samo prividno oslobađaju, služeći se formalisti¢kim i krajnje
‘levim’ frazama". Među glavnim problemima, suprotnim sa „linijom demokratizacije
ukupnog života zemlje", navedeni su slučajevi ,brzopletnog" i neopravdanog lišavanja
slobode građana. I u zaključku toga referata naglašen je revolucionarni karakter
zakonodavstva i rada sudova u poratnim godinama."

O provođenju odluka Četvrtoga plenuma CK KPJ o pitanjima pravosuđa
i zakonitosti raspravljalo se u partijskim i državnim tijelima na republičkoj razini.
Po nalogu CK KPH i Komisije za narodnu vlast pri CK KPJ, tim se pitanjima
u studenome 1951. ozbiljnije počela baviti i Komisija za narodnu vlast CK KPH.
Na sastanku Komisije 25. prosinca 1951. ocijenjeno je da sudstvo, iako „slabo sa
greškama, formalizmom, sa niskim kaznama, kompromisnim presudama itd.
ipak relativno zadovoljava u radu", ali da zbog stanja kadrova (iznesen je podatak
o 1554 službenika i 477 pravnika) i materijalnih uvjeta (stanje sudskih zgrada i
sl.) nije u stanju svladali probleme kao što su istrage ili pitanje upravnih sporova.
Konstatirano je da ima dosta nesposobnih sudaca, ali da se ,i njih ne može dirati
radi eventualnog zastoja" u radu. Upozoreno je na potrebu uže suradnje sa sudcima
koji ne mogu redovito pratiti cjelokupnu političku i privrednu situaciju, posebno s
obzirom na „revolucionarni karakter tih mjera". Istaknuto je kako „naši zakoni nisu
statični, već se mjenjaju i odražavaju našu politiku". Kao osnovno u radu sudova
istaknuto je načelo zakonitosti jer se „kroz zakone sprovodi politika naše partije i
vlade". Objašnjeno je da pitanje provođenja politike prema nižim razinama treba
postaviti kao pitanje provođenja zakona, a ne politike jer se politika održava kroz
zakon. Zaključeno je da treba upozoriti sudove da vode više računa o zakonitosti
poslovanja državnih privrednih poduzeća, zadruga i drugih privrednih ustanova kod
kojih može dolaziti do malverzacija po pitanjima akumulacije, dotacija ili primjerice
društvenoga doprinosa. Komentirano je i to da na području građanskoga i upravnoga
prava nema propisa, nego da se radi po direktivama čiji su autori najčešće pomoćnici
ministara i koje su same po sebi često nezakonite.

Ekipe članova CK KPH obišle su kotareve Vukovar, Đakovo, Daruvar,
Garešnicu, Knin i Šibenik, a pregledani su i materijali republičkih ustanova u vezi
sa zaštitom zakonitosti. Na osnovi toga sastavljen je opširan Izvještaj o problemima
zakonitosti i pravosuđa u vezi sa sprovodenjem odluka IV. plenuma CK KPJ. Izvještaj
je datiran s 20. travnja 1952. godine. Kao sastavljač je potpisan Bude Grahovac,
koji ga je i podnio na sjednici Politbiroa CK KPH 24. travnja 1952. godine. Iz
njegova sadržaja vidljivo je kakvo je stanje u vezi s tim bilo u prethodnim godinama u
Hrvatskoj. Vidljivo je na kojim je područjima društvenoga života bilo najviše slučajeva
kršenja zakonitosti te na kojima od njih svojim mjerama država nije bila dovoljno
učinkovita. Između središnjih upravnih i lokalnih tijela vlasti bilo je suprotstavljenih
mišljenja oko razloga nezakonitosti u radu. Primjerice, republička tijela smatrala su

1422 HR-HDA-1081. Sabor SRH. 18.2. Zakonodavstvo. Članak ,Četvrti plenum Centralnog komiteta
Komunističke partije Jugoslavije. Za dalje jačanje pravosuđa i zakonitosti", Borba, 4. lipnja 1951., kut. 1817.

1423 Zapisnici Politbiroa Centralnoga komiteta Komunističke partije Hrvatske: 1945. — 1952. Svezak 2., 970-973.

402 Nenad Bukvié

da su sva nezakonita postupanja rezultat rada lokalnih tijela, a lokalna tijela smatrala
su da za kršenje zakonitosti nisu odgovorna ona sama, nego i direktive te metode
rada republičkih tijela i oblasnih komiteta. Suprotstavljenih mišljenja o tome bilo je i
između tijela za zaštitu zakonitosti i ostalih tijela državne uprave, zajedno s partijskim
komitetima. Prvi su smatrali da za pojedine probleme koji nastaju na terenu nema još
dovoljno napisanih zakona i općih propisa na osnovi kojih bi se rješavali, a drugi da
ima i previše zakona koji ,sputavaju inicijativu i revolucionarnost pojedinih organa i
rukovodioca u sprovodjenju konkretnih zadataka i kako ih tužioštva i sudovi ne će
da slušaju u progonjenju kulaka i špekulanata".

U usporedbi s razdobljem do Četvrtoga plenuma CK KPJ ocijenjeno je da
je na području zakonitosti u radu postignut znatan napredak, kako u zaštiti općih
interesa tako i interesa građana. Odgovornost tijela vlasti prema pravima građana
pojačana je kroz redovitije održavanje skupština, savjeta i zborova birača, a građani
s većim povjerenjm traže zaštitu svojih prava žalbama i osobno kod lokalnih pa sve
do republičkih i saveznih resora i ustanova. Taj je napredak ocijenjen i kao posljedica
ukidanja raznih administrativnih mjera na svim sektorima proizvodnje, trgovine i
razmjene.

Unatoč tome istaknuto je da stanje zakonitosti ne zadovoljava, te da još
uvijek ima brojnih pojava kršenja zakona i drugih propisa, posebno u radu kotarskih
i mjesnih narodnih odbora i njihovih tijela. Posebno su prisutne na selu (otkup,
ubiranje i razrez poreza, zadrugarstvo), radnim odnosima, stambenim pitanjima i
odnosu prema državnoj imovini. Konkretno, nerealno povišeni porezi upotrebljavali
su se kao sredstvo prisile za utjerivanje seljaka u seljačke radne zadruge te za jeftino
pribavljanje stoke i poljoprivrednoga inventara za radne zadruge. Zabilježeni su
slučajevi otvorenih izjava da će se porez povećavati sve dotle dok se ne uđe u SRZ
(Đakovo, Požega, Slatina, Županja). Bilo je i fizičkoga maltretiranja (šamaranje,
zatvaranje u hladne komorice, dovođenje k vrućoj peći) te UDBA-inih uhićenja
onih seljaka koji nisu htjeli potpisati pristupnice u SRZ, kao i falsificiranja samih
pristupnica. Na području Istre (kotar Buzet) na žalbe zbog prevelikoga poreza
odgovaralo se prijetnjom prebacivanja u Italiju. Zabilježeni su i slučajevi upadanja
u kuće, uključujući i noću, te oduzimanja stvari bez ikakva prethodna postupka,
njihova popisivanja, mjerenja i procjene. Kršenje zakonitosti zabilježeno je i za
uplate sredstava za akumulaciju i amortizaciju, za provođenja arondacije i prilikom
uvođenja privrednoga računa, posebno u onim selima i kotarevima gdje se to rješavalo
administrativnim mjerama, bez političkih priprema i metoda uvjeravanja.

Nadalje, kao problemi širih razmjera izdvojeni su ilegalna kupoprodaja
nekretnina te kršenje zakonitosti u radnim odnosima. Radnicima i službenicima
na razne su se načine uskraćivala njihova prava, kao što su industrijski bonovi za
razdoblje za koje službenik ima pravo na otpremninu ili dječji dodatci. Zabilježeno
je i povećanje broja nezakonitih postupaka pri otkazivanju službe službenicima i
radnicima, pri čemu , partijske i sindikalne organizacije nisu ništa poduzimale, već se
ravnodušno odnose prema samovoljnim postupcima direktora". Naveden je primjer
željeznice na kojoj je otpušteno oko 5000 radnika. Do otpuštanja je dolazilo bez

Privid demokracije 403

dovoljnoga provjeravanja, uz obrazloženja da je riječ o , neprijateljskim elementima".
Istaknuta je pojava krađa u općim poljoprivrednim zadrugama, koje su u više od
80 % slučajeva činili namještenici (prodavači, blagajnici, knjigovođe i poslovođe).
Kao primjer je izdvojena opća poljoprivredna zadruga Končanica (kotar Daruvar),
gdje su uhićeni predsjednik, tajnik, poslovođa i blagajnik, a tu je zadrugu Prezidijum
Sabora prethodno nagradio i proglasio kao zaslužnu.

Uzroci tih pojava u referatu su svrstani u objektivne i subjektivne. Kao
objektivni navedeni su ,otpornost i aktivnost špekulanata i ostataka klasnog
neprijatelja" te ,ekonomska i kulturna zaostalost jednog dijela kotareva", s vrlo
raširenom „sitnosopstvenićkom psihologijom i gotovanstvom prema zajednici". Kao
subjektivni uzroci nezakonitosti navedeni su „nedosljedno provođenje mjera i politike
Partije koje su usmjerene u pravcu izgradnje socijalizma na selu", ,ukorijenjeni ostaci
administrativnog načina rada irukovođenja kod partijskih rukovodstava i organizacija,
kao i orijentacija na silu umjesto političkog rada i metode uvjeravanja", , primitivizam
u radu lokalnih organa vlasti zbog pomanjkanja najosnovnije ekonomke tehničke
i stručne kulture kod kadrova u tijelima narodne vlasti" te ,kampanjske i donekle
birokratske metode rada nekih republičkih resora".

Dalje se u referatu govori o ekonomskome kriminalu (kaznena djela protiv
društvene imovine i pronevjere u službenoj dužnosti; nedopuštena trgovina i
špekulacija, sabotaža, nazasijavanje površina, nepredaja viškova), u već postavljenim
okvirima o državi kao primarnome objekta zakonske regulacije. Komentirano je
kako ,u vezi povreda prava gradjana daleko se više galami, nego li u vezi povreda
zakona koji štite socijalističku imovinu iako se u vezi zaštite prava gradjana otišlo
daleko naprijed ispred zakona socijalističke imovine." Procijenjeno je da je šteta
nanesena državnoj imovini počinjenjem tih kaznenih djela iznosila u 1950. godini
53 241 932 dinara, a u 1951. se povećala na 103 875 109 dinara. Pritom, u 34 % svih
tih predmeta materijalna šteta uopće nije potvrđena, a gotovo svaki peti predmet
završavao je prekidom postupka zbog nepoznatoga počinitelja.

U osvrtu na rad sudova ocijenjeno je da je postignut napredak, ali da se neki
od njih ,nisu oslobodili formalističkog shvaćanja i primjenjivanja zakona, sporosti,
pomanjkanja pravilog kriterija kod odmjerivanja kazna, svodjenja zakonitosti na
blagost u kažnjavanju itd.". Ocijenjeno je i da „nesigurnost sudaca u ocjeni predmeta
i izricanju kazni proizlazi pored ostalog i iz političke dezorijentiranosti, slabosti
porote i slabe povezanosti sa problemima na kotaru, pošto ni službeno ni privatno
ne dolaze u dodir sa rukovodećim ljudima". Problemi u radu sudova proizlazili su i iz
nepoštivanja njihovih odluka od strane upravnih tijela. Rad javnih tužitelja ocijenjen
je pozitivnije, ali uz kritiku da se dio njih ,busaju u prsa da su oni jedini nosioci
zaštite zakonitosti, ponekad traže dlaku u jajetu kod pojedinih rukovodioca i ne
gledaju šire na probleme". Rad UDBA-e također je pozitivno ocijenjen, uz napomenu
da su „slučajevi pretresanja stana bez naredbe, oduzimanja stvari koje nemaju veze
sa krivičnim djelom, raspolaganje sa zapljenjenim stvarima prije konačne odluke o
konfiskaciji i sl." i dalje prisutni u njezinu radu, ali u znatno manjoj mjeri. Postotak
neopravdanih uhićenja koja su rezultirala obustavom postupka ili oslobađajućom

404 Nenad Bukvié

presudom i dalje je bio visok. U 1951., od svih završenih istraznih predmeta njih
23,5 % završeno je obustavom postupka, a od svih izrečenih presuda 4,7 % bilo je
oslobađajućih. U 1950. tih je obustava bilo 28,7 %.

Na kraju izvještaja, predložene su konkretne mjere po partijskoj i po državnoj
liniji. Po partijskoj liniji predloženo je održavanje savjetovanja sekretara Komiteta
i predsjednika NO-a uz prisutnost članova Politbiroa CK KPH, na kojemu bi se
analizirali problemi zakonitosti i političke uloge Komiteta i partijskih organizacija
u reorganizaciji narodnih odbora. Predložen je i sastanak u organizaciji CK KPH
s rukovoditeljima republičkih ustanova (savjeta, ministarstava, generalnih direkcija,
uprava) također o problemima zakonitosti u njihovu poslovanju te komunikaciji s
lokalnim tijelima vlasti. Po državnoj liniji, predloženo je da sva republička tijela
koja komuniciraju s narodnim odborima kotareva i gradova uvedu u poslovanje
inspektorsku i revizorsku službu, ili neki drugi kontrolni oblik primjeren njihovu
radu, preko kojih će kontrolirati zakonitost vlastita poslovanja i pomagati narodnim
odborima u njihovu radu.“

Org. instruktorska uprava CK KPH sastavila je 28. veljače 1951. Informaciju
o radu upravnih organa narodne vlasti na sprovodjenju zakonitosti. Prema iznesenim
podatcima, u poduzimanju mjera protiv svih onih koji su ,na bilo koji način
nanijeli ili pokušali nanijeti štetu našoj socijalističkoj izgradnji, a time povredili i
zakonske propise" u 1950. je procesuirano 110 046 osoba, od čega kazneno 43 715,
a administrativno je kažnjeno 66 331 osoba. U odnosu na 1949. to je bilo manje za
19 738 osoba. Kaznenih djela u vezi s otkupom u 1950. bilo je 30 % manje nego
u 1949., što je objašnjeno pravilnijim postavljanjem zaduženja te pravilnijim
provođenjem obveznoga otkupa, na način da su izbjegavana nasilna oduzimanja
proizvoda od proizvođača. Slučajeva pojedinačnih kršenja zakonitosti prilikom
otkupa i nedopuštena postupka s proizvođačima ipak je bilo i dalje. U vezi s
mobilizacijom radne snage iznesen je podatak da je od 1. rujna do 31. prosinca
1950. pokrenuto 426 kaznenih postupaka protiv ,izrazitih kočničara u mobilizaciji
radne snage" i 36 službenih osoba zbog ,odvodjenja ljudi po noći, drskog postupka
prilikom mobilizacije, povrede stanova, maltretiranja ljudi i sl”. U 1950. tijela
UDBA-e uhitila su 1144 osobe, od kojih je 513 optuženo i predano sudu. Zbog
banditizma, terorizma, špijunaže, diverzije i sabotaže optuženo je 238 osoba ili 1
8,5 % ukupnoga broja počinitelja političkoga kriminala, što je bilo za 24,4 % manje
u odnosu na 1949. godinu."2

Primarno usmjerenje na zaštitu interesa i prava države, u odnosu na prava
građana, ostalo je glavno obilježje rada pravosudnih tijela kroz cijelo to razdoblje.
To pokazuje analiza kaznene politike sudova u Hrvatskoj za prvo polugodište 1953.,
koju je na traženje Odbora za unutrašnju politiku Izvršnoga vijeća Sabora izradio
Državni sekretarijat za pravosudnu upravu NRH. Za kaznenu politiku kotarskih

1424 HR-HDA-1220. CK SKH. Komisija za izgradnju narodne vlasti. Zapisnik sa sastanka komisije, 25.
prosinca 1951.; Izvještaj o problemima zakonitosti i pravosuđa u vezi sa sprovođenjem odluka IV plenuma
CK KPJ, kut. 1.

1425 HR-HDA-1220. CK SKH. Komisija za izgradnju narodne vlasti. Izvještaj Org. instruktorske uprave CK
KPH od 28. veljače 1951., kut. 1.

Privid demokracije 405

sudova ocijenjeno je da ,u posljednje vrijeme uglavnom odgovara svojoj osnovnoj
svrsi, koja stoji u kaznenoj represiji”. Istaknuto je da većina sudova pri izricanju kazne
pravilno razlikuje drustvenu od privatne imovine, u smislu da se za prvu vrstu djela
izriću strozije kazne. Prema prilozenome izvještaju Javnoga tužiteljstva NRH od 30.
srpnja 1953., u prva četiri mjeseca te godine krađama je društvenoj imovini nanesena
šteta od 26 967 494 dinara, od čega na poljoprivredna dobra i zadružni sektor otpada
9 048 072 dinara, na industriju 7 391 381 dinara, a na trgovinu 5 044 089 dinara.
Zbog maloga broja procesuiranih i maloga iznosa ukupne štete ocijenjeno je da
nisu dobro kontrolirani resori građevinarstva u kojeme se investiraju veliki iznosi
te ugostiteljstva. Kao problem je prepoznat porast kaznenih djela na štetu državne,
ali i privatne imovine, pri čemu 44 % počinitelja ostaje neotkriveno. Kao poseban
problem navedena su i kaznena djela nesavjesnoga poslovanja u privredi, čime je
za prva četiri mjeseca nanesena šteta od 73 318 068 dinara, a procesuirano je 419
osoba. Zbog utaja i pronevjera procesuirano je 915 osoba, koje su počinile štetu od
61 508 667 dinara. Kao glavni uzroci tome navedeni su propusti u vezi s namještanjem
službenika na odgovorne dužnosti, pri čemu se nije vodilo dovoljno računa ni o
stručnoj spremi ni o „moralnim kvalifikacijama" potrebnim za takva mjesta.”
Ukratko, zaključujem kako se u tadašnjoj Jugoslaviji/Hrvatskoj, koja je
deklarirana kao ,napredna socijalistička demokracija", glavni atributi koncepta
vladavine prava, koji opisuje kvalitetu pravnoga poretka u suvremenim demokratskim
državama, u praksi nisu realizirali (načelo zakonitosti; odsustvo anarhije i arbitrarnoga
postupanja javne vlasti; jednakost pred zakonom i pravna sigurnost, tj. neovisno
sudstvo koje osigurava zaštitu od povrede ljudskih prava). Bilo je upravo suprotno.

=

1426 HR-HDA-1596. Vrhovni sud NRH. 1.3.3. Mišljenja i prijedlozi u stvarima zakonodavstva. Spis Su 672-
IV/53 (Kaznena politika kod sudova u NRH), kut. 33.

1427 Usp.: Sanja BARIĆ, Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenim europskim državama,
227-231.

Nenad Bukvié

406

407

Privid demokracije

Vršidba žita, 1947. godina'*%

Slika 67.

1428 HR-HDA-1422. Fond fotografija Agencije za fotodokumentaciju, N-323-11, 12, 13; alb. 81/31.

408 Nenad Bukvié

zene!
Dole stara zadrużna praksa!

Živjelo novo demokratsko

zadrugarstvo!

U novom demokratskom zadrugarstvu imaju
jednaka prava i omladinci i žene, kao ravno-
pravni članovi naših narodnih zadruga.

Sva naša punoljetna omladina i žene treba da
postanu ravnopravni članovi zadruge bez
obzira na momentanu mogućnost plaćanja
udjela (koji se mogu plačati i u obrocima).

Omogućimo pravilan pristup u zadruge najsi-
romašnijim slojevima našega naroda, kako bi
na taj način i najširi slojevi našega naroda
mogli sudjelovati u izgradnji našeg narodnog
zadrugarstva.

Slika 68: Primjer propagandnoga plakata za pristupanje mladih i žena zadrugama**

1429 HR-HDA-907. Zbirka stampata, bez broja/1946.

409

Privid demokracije

1. j. izreži svo suhe, ozlodeno i bolesne grane i mlazove, kao i

poljoprivrednik i dobar vočar poduzmi od joseni do proljeća - dok se voćka
spali svaku suhu, kržljavu, bolesnu, a naročito od kalifornijske štilaste uši (San José)
Takmičimo so, iko će bolje i ljepše obraditi i obraniti svoje voćke!

1 Iskrči i
vo zaražen

Obreži

što ih

Ovo učini
provađati,

5. Obrad
se u zemljištu

K
odmara - miruje - alij

2,

Slika 69: Primjer plakata za „gospodarsko prosvjećivanje” voćara'*9

1430 Isto.

410 Nenad Bukvié

Živjeli borci za pravovremeno izvršenje i premašenje plana
prve polovice
Titove Petoljetke!

Pravovremeno izvršiti plan prve polovice Titove
Detoljetke - patriotska duznost i borbeni zadatak

radnih kolektiva!

Pobjeda principa za koje se bori naša Partija i
štampa nove Jugoslavije, nije samo stvar naše
zemlje, već je stvar budućnosti radničkog
pokreta u svijetu.

Naši narodi nisu sami i nemogu biti sami, jer se dosljedno i
nepokolebivo bore za socijalizam i mir medju narodima,
za ravnopravnost medju državama!

Slika 70: Propaganda izvršenja Petogodiśnjega privrednog plana“

1431 Isto, broj 154/1949.

Privid demokracije 411

| Narodni odbor kotara Kutina

Povjereništvo za državne nabavke

Broj: 15.397./49. Kutina dne 8, X. 1949. god.

Ministarstvo za državne nabavke po direktivi Predsjedništva Vlade N. R.
H-e, odredilo je radi dovršenja otkupa bijelih žitarica

wit ji My

Narodni O. Kot. Kutine Povj. za opće nabavke proglašuje „Udarnu nedjelju", koja treba da traje do
13. ovog mjeseca. Za to vrijeme otkup bijelih žitarica, debelih i mršavih svinja treba biti završen.

=

Pozivaju se sve organizacije NF-a, AFŽ-a, Narodne omladine, Sindikata, Mjesnih NO-a, Saveza boraca

te otkupni aparat, da se u "Udarnoj nodjelji,, zauzmu za otkup, te da navijeste međusobno takmičenja.

Dana 10, listopada treba othupiti 20 vagona bęcih urica 300 kom. deboih i 220 kom. mršavih svinja
Dana Il listopada treba otkupiti 40 vagona bijelih žitarica, 320 kom. debelih i 250 kom. mršavih svinja
Dana 12. listopada treba otkupiti 40 vagona bih tuica 380 kom. debelih i 260 kom, mršavih svinja.
Dana 13. listopada treba otkupiti 10 vagona bijelih żkańca, 300 kom. debelih 1 200 kom. mršavih svinja

Daje se u zadatak svim organizacijama, da odmah formiraju, u sjedištu Mjesnih NO-a otkupne
komisije, Te komisije trebaju odmah formirati potreban broj ekipa i dnevno izvještavati Kotar-

ski otkupni štab o svim problemima.

Smrt fašizmu - Sloboda narodu!

U KUTINI, 8. listopada 1949. god.

Purjerenih za detavee nabavke

Predsjednik
Cre Vlado v. r. Galeković Josip v. r.

Slika 71: Obavijest Povjereništva za državne nabavke KNO-a Kutina o proglašenju „Udarne
nedjelje” radi dovršenja otkupa bijelih žitarica, 1949. godina!“

1432 Isto, broj 849/1949.

412 Nenad Bukvié

STANDARD

Slika 72: Primjeri propagande socijalističkoga takmičenja među radnistvom kao metode koja će

dovesti do preobrazbe privrednoga života na bazi socijalizma?

1433 Isto, broj 128/1949. i 523/1949.

Privid demokracije

Privid demokracije 479

ZAKLJUCAK

Temelji organizacije i djelovanja Sabora u razdoblju komunisti¢ke Hrvatske
postavljeni su u djelovanju ZAVNOH-a, kao sabora partizanskoga pokreta Hrvatske.
ZAVNOH je održao četiri zasjedanja: Prvo 13. — 14. lipnja 1943. u Otočcu i na
Plitvičkim jezerima, Drugo 12. — 15. listopada 1943. u Plaškom, Treće 8. — 9. svibnja
1944. u Topuskom, Četvrto 24. — 25. srpnja 1945. u Zagrebu. Činili su ga delegirani,
a ne vijećnici (zastupnici) birani na općim izborima. Za Prvo zasjedanje verificirani
su mandati 112 vijećnika, za Drugo 166 vijećnika, za Treće 186, a za Četvrto 182
vijećnika.

Na temelju prava federalnih jedinica na samoopredjeljenje i zajedničke
odluke s Drugog zasjedanja AVNOJ-a o uređenju Jugoslavije na federativnome
principu, ZAVNOH se na Trećemu zasjedanju konstituirao u vrhovno zakonodavno
i izvršno tijelo vlasti. S Četvrtim zasjedanjem, održanim u sabornici na Markovu
trgu u Zagrebu, završilo je ratno razdoblje njegova djelovanja te je tada donio zakon
o promjeni naziva u Narodni sabor Hrvatske.

Polazeći od načela jedinstva vlasti, kao osnovnoga načela organizacije
nove revolucionarne vlasti, sve do travnja 1945. u ZAVNOH-u, odnosno njegovu
Predsjedništvu, bilo je objedinjeno obavljanje zakonodavne, izvršne i sudske vlasti.
S osnivanjem Narodne vlade Hrvatske u Splitu 14. travnja 1945., Vrhovnoga suda
Hrvatske 24. travnja 1945. i pretvaranjem ZAVNOH-a u Narodni sabor Hrvatske
25. srpnja 1945. dolazi do podjele funkcija vlasti između više državnih tijela, uz daljnje
naglašavanje načela njezina jedinstva. Obavljanje političkih funkcija (zakonodavne,
izvršne) bilo je podijeljeno između triju tijela državne vlasti (Sabor, Prezidijum
Sabora, Vlada), a taj je model potvrđen i Ustavom NRH iz 1947. godine.

U razdoblju do Trećega zasjedanja, kada još nije formalno bio konstituiran kao
najviše zakonodavno i izvršno tijelo, akti ZAVNOH-a i njegovih tijela, uključujući
i one normativne, nosili su različite nazive: uputa, uputstvo, proglas, uredba, odluka,
okružnica. S izdavanjem zakona ZAVNOH, odnosno njegovo Predsjedništvo
započinju u srpnju 1945. godine. Unatoč tomu što se tek od tada formalno tako
nazivaju, zakonodavni karakter njegovih akata naglašavan je u dokumentima
ZAVNOH-a i prije. Cjelokupni normativni rad usklađivala je Zakonodavna
komisija Predsjedništva ZAVNOH-a osnovana 9. svibnja 1944. godine. Nastavila
je djelovati i nakon rata, tijekom 1945. i 1946. pri Predsjedništvu Vlade NRH. Od
sredine 1946. te je poslove nastavio obavljati Odjel za zakonodavstvo i izgradnju
narodne vlasti Predsjedništva Vlade NRH, a od veljače 1949. Komitet / Savjet za
zakonodavstvo i izgradnju narodne vlasti Vlade NRH.

Do početka 1945. nije bio jasno definiran stav prema valjanosti pravnih propisa
predratne Jugoslavije. Njihovo korištenje potaknuo je nedostatak novih pravnih
propisa u mnogim područjima djelovanja. Velika se važnost pridavala i običajnome
pravu te praksi tijela nove vlasti. Bitno obilježje koje su svi izvori prava (propisi,
običajno pravo, sudska praksa) morali imati bila je usklađenost s revolucionarnim
ciljevima NOP-a. Odluku o nevažnosti pravnih propisa predratne Jugoslavije, ali

480 Nenad Bukvié

i NDH, donijelo je najprije Predsjedništvo AVNOJ-a 3. veljače 1945., a zatim ju
je potvrdila Narodna skupština FNRJ-a posebnim saveznim zakonom donesenim
23. listopada 1946. godine. Poteškoće u primjeni te odluke AVNOJ-a u praksi u
Hrvatskoj postojale su više mjeseci nakon njezina donošenja.

Tada još nije bila jasno definirana ni podjela mjerodavnosti u zakonodavnoj
djelatnosti između savezne države i federalnih jedinica, što je ZAVNOH-u i drugim
zemaljskim vijećima omogućivalo samostalno djelovanje na cijelome području
unutrašnjega zakonodavstva, uprave i sudstva. To je riješeno odredbama saveznoga
Ustava iz siječnja 1946. o poslovima u mjerodavnosti FNRJ-a, koje obavljaju najviša
savezna tijela državne vlasti i tijela državne uprave.

Mandat Narodnoga sabora Hrvatske trajao je od 25. srpnja 1945. do 26.
rujna 1946. godine. Njegov naziv, kao i naziv njegova Predsjedništva, promijenjeni
su u Sabor NRH i Prezidijum Sabora NRH Zakonom o imenu NRH od 26. veljače
1946. godine. Njime je i Narodna vlada Hrvatske preimenovana u Vladu NRH.
Kao i ZAVNOH činili su ga delegirani vijećnici. Njihov se broj mijenjao te se sudeći
prema dostupnim izvorima kretao od 175 do 201 vijećnika. Narodni sabor Hrvatske
/ Sabor NRH održao je samo jedno zasjedanje krajem kolovoza 1946. godine. Prije
i nakon toga, sve do konstituiranja Ustavotvornoga sabora, njegove je funkcije
obavljalo Predsjedništvo / Prezidijum Sabora, sastavljeno od predsjednika, dvaju
potpredsjednika, tajnika i dvaju njegovih zamjenika te 26 članova. Postojalo je i tzv.
uže Predsjedništvo, koje su činili predsjednik, potpredsjednici i tajnik. Predsjednik
Sabora, a ujedno i Predsjedništva/Prezidijuma bio je Vladimir Nazor, predsjednik
ZAVNOH-a od njegova osnivanja. Potpredsjednici su najprije bili Franjo Gaži i Rade
Pribićević, nakon toga Antun Babić Tuna i Rade Pribićević te Antun Babić Tuna i
Stevo Zečević. Tajnik je bio Mile Počuča, a njegovi zamjenici Dušan Čalići Stjepan
Prvčić. Od radnih tijela djelovali su Odbor za molbe i žalbe, čija je predsjednica bila
Kata Pejnović, i Zakonodavni odbor, čiji je predsjednik bio Dragutin Saili.

Za mjerodavnost Narodnoga sabora Hrvatske / Sabora NRH, odnosno
njegova Predsjedništva/Prezidijuma ostale su važiti odredbe odluke o ZAV NOH-u
kao vrhovnome zakonodavnom i izvršnom predstavničkom tijelu i najvišemu
tijelu državne vlasti od 9. svibnja 1944. godine. Pored odredaba te odluke, u
zakonodavnome se radu moralo pridržavati odredaba saveznoga Ustava FNRJ-a
po njegovu donošenju u siječnju 1946. godine. U razdoblju od 8. rujna 1945. do
20. studenoga 1946. Predsjedništvo/Prezidijum održalo je najmanje 18 sjednica i
donijelo 29 zakona. U tako kratku roku nije moglo donijeti zakone u svim resorima
te je na samome početku svojega rada prednost dalo tzv. političkim zakonima.
Predsjedništvo/Prezidijum je obavljalo i druge funkcije iz mjerodavnosti Sabora.
Donijelo je 20 ukaza i 11 odluka koji su se odnosili na izvršna i sudska tijela te
rješavanje predstavka.

Jedino zasjedanje Narodnoga sabora Hrvatske / Sabora NRH, kao što je
spomenuto, održano je od 26. do 30. kolovoza 1946. godine. Označeno je kao
peto po redu, čime se naglašavao kontinuitet s prethodnim četirima zasjedanjima
ZAVNOH-a. Važnost zasjedanja bila je u tome što je na njemu potvrđen

Privid demokracije 481

dotadašnji rad Predsjedništva / Prezidijuma Sabora i Vlade, uključujući njihove
akte sa zakonskom snagom. Doneseni su i zakoni potrebni za održavanje izbora i
konstituiranje Ustavotvornoga sabora, što su nakon donošenja Ustava FNRJ-a 31.
siječnja 1946. bili preduvjeti za donošenje republičkoga ustava.

Mandat Ustavotvornoga sabora trajao je od 28. studenoga 1946. do 18.
siječnja 1947. godine. Održao je deset sjednica. Njegovi osnovni zadatci bili su
donošenje Ustava NRH te odluke o svim aktima koje su donijeli ZAVNOH i
Narodni sabor Hrvatske / Sabor NRH kao najviša predstavnička tijela prije njega.
Činili su ga zastupnici izabrani na izborima 10. studenoga 1946. godine. U 103
izborna kotara, odnosno 176 izbornih jedinica za 176 zastupničkih mjesta bio je
potvrđen 461 kandidat Narodne fronte, od čega 17 žena. Izabrano je 176 zastupnika,
od kojih je verificiran mandat njih 175. HSS na izborima nije sudjelovao, a ulogu
razbijanja straha od komunista i stvaranja privida višestranačja imao je prorežimski
HRSS. Izbori nisu provedeni na području Istre, Rijeke, Zadra i Lastova, koji su tada
formalno bili izvan granica Hrvatske.

Ustavotvorni sabor bio je jednodomno tijelo. Njegovo Predsjedništvo činili
su predsjednik, dva potpredsjednika i tri tajnika. Predsjednik je bio Zlatan Sremec,
mjesto prvoga potpredsjednika ostalo je nepopunjeno za zastupnika iz Istre, a drugi
potpredsjednik bio je Stevo Zečević. Tajnici su bili Nikola Jakšić, Nikola Rubčić i
Ivo Senjanović. Iz reda svojih zastupnika, Ustavotvorni je sabor birao Prezidijum,
uže tijelo sastavljeno od predsjednika, dvaju potpredsjednika, tajnika i najviše 23
člana. Predsjednik Prezidijuma bio je Vladimir Nazor, potpredsjednici su bili
Antun Babić Tuna i Mile Počuča, a tajnik je bio Ivo Sarajčić. Zbog kratka vremena
u kojemu je djelovao Ustavotvorni sabor, Prezidijum nije znatnije razvio svoju
djelatnost. No, bio je konstituiran i obavljao je poslove za koje je postojala potreba.
Radna tijela Ustavotvornoga sabora bili su odbori, i to Verifikacioni, Ustavotvorni,
Privredno-planski i financijski, Mandatno-imunitetski, Administrativni i Odbor za
molbe i žalbe. Takve stalne odbore imale su Savezna skupština i Skupština naroda
Ustavotvorne skupštine DFJ-a. U rad Ustavotvornoga sabora kroz njegove stalne
odbore bio je uključen 51 zastupnik.

Ustavotvorni sabor donio je osam akata: Poslovnik, jednu rezoluciju, četiri
odluke, jedan zakon i Ustav. Treba istaknuti rezoluciju kojom je do izbora zastupnika
Istre i Rijeke u Sabor, predstavnicima toga područja dano pravo sudjelovanja u radu
Ustavotvornoga sabora sa savjetodavnim pravom glasa. I na taj je način Ustavotvorni
sabor izrazio stav o pripadnosti Istre i Rijeke matici zemlji te prihvaćanje prijašnjih
odluka NOO-a Istre i ZAVNOH-a o tome. Potvrdivši 89 njihovih akata (37 zakona,
28 odluka, 20 ukaza, jednu uredbu, pravilnik, Poslovnik i autentično tumačenje
zakona), kao predstavničko tijelo s izbornim, a samim time narodnim legitimitetom,
dao je legitimitet radu ZAVNOH-a i Narodnoga sabora Hrvatske / Sabora NRH
kao predstavničkih tijela prije njega.

Najvažniji akt koji je Ustavotvorni sabor donio je Ustav NRH. Proglašen je
18. siječnja 1947., a na njegovoj pripremi radilo se od sredine 1946., uz suradnju sa
saveznim tijelima. Donošenje se odvijalo u više faza. Prva obuhvaća pripremu Nacrta

482 Nenad Bukvié

u Vladinim i partijskim tijelima, druga raspravu u Ustavotvornome odboru uz koju
se paralelno odvijala i javna rasprava, a treća raspravu na sjednicama Ustavotvornoga
sabora. U pripremi Vladina, ujedno jedinoga prijedloga ustava, sudjelovalo je
više saveznih i republičkih političara i ustavnopravnih stručnjaka, pri čemu se u
dostupnim dokumentima izrijekom spominju Ivo Babić, Vladimir Bakarić, Duško
Brkić, Milovan Đilas, Jovan Đorđević, Božidar Firšt, Leon Geršković, Edvard
Kardelj, Ivo Krbek, Rade Pribićević, Nikola Sekulić i Miloš Žanko. Ustav ima 132
članka, podijeljena u tri dijela, a unutar njih u 12 poglavlja. Njegova struktura u
potpunosti preslikava strukturu Ustava FNRJ-a, uz napomenu da savezni Ustav
sadržava četiri dodatna poglavlja o organizaciji vlasti u federalnim jedinicama te
autonomnim pokrajinama i oblastima te odredbe o Jugoslavenskoj armiji. U odnosu
na ustave drugih jugoslavenskih republika, sadržajne razlike su postojale, no nisu
bile bitne.

Ustav FNRJ-a, a preko njega i ustavi svih republika članica, zasnivali su se
na sovjetskim ustavnim normama i načelima, posebno onima iz Ustava SSSR-a iz
1936. i Ustava RSFSR-a iz 1937. godine. Usporedba pokazuje da su ustavna rješenja
o organizaciji države i institucija vlasti bila simetrično preslikana na svim razinama,
od savezne do lokalne vlasti. Ustrojen je složen sustav vertikalno i horizontalno
povezanih tijela kojima je formalno delegirano obavljanje zakonodavnih, izvršnih
i upravnih te sudskih funkcija vlasti. Pritom je po načelu jedinstva vlasti izrazito
naglašena supremacija predstavničkih, parlamentarnih institucija, kao vrhovnih
državnih tijela. Kao osnovna ustavna načela jugoslavenskoga/hrvatskoga državnog
ustroja i organizacije političkoga sustava vlasti, deklarirani su narodna suverenost,
federativno državno uređenje, demokratski centralizam, jedinstvo vlasti i zakonitost.
Nekoliko godina poslije, na iskustvima sukoba s Informbiroom, sovjetski utjecaj u
pripremi prvoga jugoslavenskog ustava nastojalo se umanjiti.

Na saveznoj razini, najvišim tijelima državne vlasti utvrđeni su Narodna
skupština FNRJ-ai Prezidijum Narodne skupštine FNRJ-a. Najviše izvršno i upravno
tijelo državne vlasti bila je Vlada FNRJ-a, a za upravljanje granama državne uprave iz
mjerodavnosti FNRJ-a osnovana su općesavezna i savezno-republička ministarstva.
Najviše pravosudno tijelo bio je Vrhovni sud FNRJ-a, a posebno mjesto u ustavnome
sustavu dano je instituciji Javnoga tužiteljstva, kao tijelu Narodne skupštine FNRJ-a
mjerodavnomu za nadzor nad zakonitošću saveznih i republičkih tijela, službenih
osoba i svih građana. Po istome modelu, najvišim tijelima državne vlasti u Hrvatskoj
utvrđeni su Sabor i Prezidijum Sabora. Prezidijum Sabora bio je kolegijalno tijelo,
birano u Saboru i sastavljeno od saborskih zastupnika. Iako je u Ustavu zajedno sa
Saborom naveden kao najviše tijelo državne vlasti, u skladu s načelom jedinstva vlasti
određivalo ga se kao tijelo podređeno Saboru. Njegovo određenje kao ,kolektivnog
predsjednika" države smatram da nije u potpunosti odgovarajuće jer mu je osim
poslova koji se u pravilu povjeravaju predsjedniku države (predstavljanje i zastupanje
države, raspisivanje parlamentarnih izbora, pomilovanja, dodjela odlikovanja
i priznanja), dodijeljen i niz drugih izvršnih poslova, dijelom usko povezanih sa
zakonodavnim radom. Najviše izvršno i upravno tijelo vlasti bila je Vlada NRH, a

Privid demokracije 483

ministarstva su bila savezno-republićka i republička. Najviše pravosudno tijelo bio je
Vrhovni sud NRH. Ustrojena je institucija Javnoga tužiteljstva NRH, podredenoga
Javnomu tužiteljstvu FNRJ-a.

Federativno uredenje drzave podrazumijevalo je podjelu javnih poslova
izmedu savezne drzave i republika Clanica. Provedena je na trima razinama. Prva
se odnosi na poslove u iskljućivoj mjerodavnosti FNRJ-a, druga na poslove kojima
se bave i FNRJ i republike članice, a treća na poslove koji su u cijelosti prepušteni
republikama članicama. Ukratko, bitna razlika u mjerodavnosti između Narodne
skupštine FNRJ-a i republičkih skupština, a tako i Sabora, bila je ta da republičke
nisu imale ovlasti na području vanjskih poslova. Iz toga je proizlazila i razlika u vezi
sa stalnim radnim tijelima jer odbori za vanjske poslove u republičkim skupštinama
nisu postojali. U mjerodavnosti Narodne skupštine FNRJ-a bilo je odlučivanje o
proširenju federacije (primanje novih republika), odobravanje osnivanja novih
autonomnih pokrajina i autonomnih oblasti u republikama članicama, kao i
razgraničenje između republika članica uz prethodni pristanak republičkih skupština.
Poslovi koje su obavljale i Narodna skupština FNRJ-a i republičke skupštine, ali
na različitim razinama (savezna, republička) bili su donošenje zakona (uključujući
donošenje ustava, privrednoga plana, budžeta i završnog računa), obvezno tumačenje
zakona i ocjena njihove suglasnosti s višim aktima, davanje amnestije i pomilovanja,
davanje odlikovanja, raspisivanje referenduma, određivanje poduzeća i ustanova na
općedržavnoj, odnosno republičkoj razini te imenovanje i razrješenje državnih tijela.
Kod posljednjega su ovlasti Narodne skupštine FNRJ-a bile šire jer je imenovala
vrhovnoga komandanta JA i Javnoga tužitelja FNRJ-a. Pojedine od tih poslova uime
Narodne skupštine FNRJ-a, odnosno Sabora, obavljali su njihovi Prezidijumi.

Javno deklarirane, formalno demokratske odredbe saveznoga Ustava i
republičkih ustava bile su zavjese iza kojih se prikrivala snažno centralizirana država,
jednopartijska diktatura na čelu s Titom. Za razliku od SKP(b)-a u sovjetskome
Ustavu, KPJ/KPH jugoslavenskim/hrvatskim Ustavom nije potvrđena kao vodeća
snaga društva, iako je to u stvarnosti bila i na njezinim je odlukama počivao cijeli
novi društveno-politički sustav uspostavljen nakon Drugoga svjetskog rata. Ona
je, zadržavajući u prvim poratnim godinama konspirativan način djelovanja, svoju
političku volju realizirala preko masovnih političkih organizacija i tijela državne vlasti
kao svojih transmisija, a među njima i preko Sabora. Njezina revolucionarna državna
ideologija zasnivala se na sovjetskome shvaćanju marksizma i na lenjinizmu, a od
sukoba s Informbiroom 1948. i tada započeta traženja vlastitoga puta u socijalizam
na slobodnijemu tumačenju ideja klasičnih marksista. Izvan toga ideološkog okvira
ne mogu se analizirati ni prvi jugoslavenski/hrvatski komunistički ustavi. Da je
oblikovanje ,narodne vlasti" na novim ideološkim osnovama bilo jedno od ključnih
pitanja kojima se partija bavila u poslijeratnome razdoblju, potvrđuje formiranje
partijskih komisija za izgradnju narodne vlasti već u ljeto 1945. godine. Takve su
komisije postojale paralelno s istovrsnim tijelima unutar masovnih organizacija i
državnoga aparata, pri čemu su na čelu svih njih bili rukovodeći komunisti.

Po proglašenju Ustava, u okvirima saveznoga i republičkoga ustavnog

484 Nenad Bukvié

ustroja s prethodno opisanim obiljezjima, Ustavotvorni sabor nastavio je s radom
kao redovno predstavničko tijelo pod imenom Sabor NRH. Prvi saziv Sabora
trajao je od 20. siječnja 1947. do 11. rujna 1950., a drugi od 2. prosinca 1950. do
16. rujna 1953. godine. Mandat u prvome sazivu Sabora nastavili su zastupnici
izabrani u Ustavotvorni sabor na izborima 10. studenoga 1946. godine. Na području
Istre, Rijeke, Zadra i Lastova, pripojenome Hrvatskoj na osnovi Ugovora o miru s
Italijom zaključenoga u Parizu 10. veljače 1947., a koji je stupio na snagu 15. rujna
1947., provedeni su dopunski izbori. Održani su 30. studenoga 1947. godine. Za 15
zastupničkih mjesta natjecao se 31 kandidat Narodne fronte. Prema tome, u tome
je sazivu Sabor imao ukupno 191 zastupnika. Izbori za drugi saziv Sabora u koji je
izabrano 250 zastupnika održani su 5. studenoga 1950. godine. U svim izbornim
kotarima bila je objavljena samo jedna kandidatura, osim u izbornome kotaru grad
Đakovo, gdje su bile istaknute dvije kandidature. Svi su smatrani kandidatima
Narodne fronte. Gledajući cijelo razdoblje 1943. — 1953., uradu ZAVNOH-ai Sabora
sudjelovalo je ukupno 485 vijećnika/zastupnika, pri čemu je veći broj njih sudjelovao
u više mandata (uzastopnih ili s prekidima). U jednome mandatu sudjelovalo je
188, u dvama mandatima 103, u trima mandatima 35, u četirima mandatima 42,
u peterima mandatima 67, u šesterima mandatima 25 te u svih sedam mandata
također 25 vijećnika/zastupnika. Gledajući razdoblje 1945. — 1953., od Narodnoga
sabora Hrvatske nadalje, saborskim zastupnicima u kontinuitetu bilo je 50 osoba.

Prema dobi, nešto više od polovine zastupnika prvoga saziva Sabora (njih
105 ili 55 %) je u godini u kojoj su izabrani bilo mlađe od 40 godina. Mlađih od
30 godina bilo je 36 (18,8 %) zastupnika. Njih 77 (40,31 %) bili su stariji od 40, a
mlađi od 60 godina. Starije od 60 godina bilo je 9 zastupnika, od čega su starija od
70 godina bila tri zastupnika. Slična je i dobna struktura drugoga saziva. U godini
u kojoj su izabrani, mlađih od 40 godina bilo je 130 zastupnika (52 %). Mlađih od
30 godina bilo je 27 ili 10,8 %. Starijih od 40, a mlađih od 60 godina bilo je 103 ili
41,2 %. Starijih od 60 godina bilo je 14 zastupnika, a od 70 njih troje.

Prvi su put u Saboru bile zastupljene žene. U usporedbi s natpolovičnim
udjelom u ukupnome stanovništvu Hrvatske prema popisima iz 1948. i 1953. te
unatoč vrijednosnomu principu komunističke ideologije o jednakosti obaju spolova,
ta je zastupljenost u Saboru bila mala. U prvome sazivu bilo je 8 zastupnica
(4,18 %), au drugome njih 12 (4,8 %). Slična zastupljenost bila je i u drugim saveznim
i republičkim, državnim i partijskim tijelima. Prema podatcima Interparlamentarne
unije nije bitno odstupala od prosjeka za druge tadašnje parlamentarne institucije u
svijetu, koji je 1945. bio do 3 %, a 1955. oko 7,5 %.

U prvome sazivu Sabora bilo je 153 Hrvata (80,10 %), 34 Srba (17,80 %), 3
Talijana (1,58 %) 11 Čeh (0,52 %). U drugi saziv izabrano je 198 Hrvata (79,20 %), 46
Srba (18,40 %), 3 Talijana (1,20 %), 2 Čeha (0,80 %) i 1 Mađar (0,40 %). Usporedbe
radi, prema popisu stanovništva iz 1948., u Hrvatskoj je bilo 78,72 % Hrvata,
14,42 % Srba, 2,01 % Talijana, 0,77 % Čeha i 1,36 % Mađara. Prema popisu
stanovništva iz 1953., u Hrvatskoj je bilo 79,18 % Hrvata, 14,98 % Srba, 0,85 %

Talijana, 0,90 % Ceha i 1,21 % Mađara.

Privid demokracije 485

Podatci o obrazovnoj strukturi, grupirani tako da su što lakše usporedivi
s današnjim razumijevanjem stupnja obrazovanja pokazuju sljedeće. U prvome
sazivu, stupanj obrazovanja koji odgovara današnjoj osmogodišnjoj osnovnoj školi
ili viši od toga imao je 81 zastupnik (42,40 %). Od toga, zamjetan je broj fakultetski
obrazovanih zastupnika. Završen fakultet imala su 32 zastupnika (16,75 %). Među
njima, najviše ih je bilo sa završenim studijem prava (njih 16), medicine (njih 6) te troje
sa završenim bogoslovnim i filozofskim fakultetom. Pored toga, devetero zastupnika
imalo je nezavršen fakultet. Većina njih školovala se u obrazovnim središtima
na prostoru Austro-Ugarske Monarhije, Kraljevine SHS, odnosno Kraljevine
Jugoslavije. Nepotpuno osnovno osmogodišnje obrazovanje imala su 104 zastupnika
(54,45 %). Od toga broja, njih 40 ili nešto manje od 21 % ukupnoga broja zastupnika
imao je završena do četiri razreda osnovne narodne škole. Podatci mi nisu poznati
za 6 zastupnika. U drugome sazivu stupanj obrazovanja koji odgovara današnjoj
osmogodišnjoj osnovnoj školi ili viši od toga imala je gotovo polovina zastupnika,
njih 123 (49,2 %). Od zastupnika sa završenim fakultetom i dalje su najzastupljeniji
bili pravnici i liječnici. Nepotpuno osnovno osmogodišnje obrazovanje imao je isti
broj zastupnika, njih 123 (49,2 %). Od toga broja, njih 39 ili 15,6 % od ukupnoga
broja zastupnika imao je završena do četiri razreda osnovne narodne škole. Za 4
zastupnika podatci mi nisu poznati. U obama sazivima dvadesetak je zastupnika
imalo izučeni zanat. Takvu obrazovnu sliku upotpunjuju i podatci o znanju stranih
jezika. Nijedan strani jezik nije govorilo ili se njime nije služilo 108 zastupnika prvoga
saziva. Njih 34 govorilo je jedan strani jezik, 17 dva, a 20 više od dva. Podatak nisam
pronašao za 12 zastupnika. U drugome sazivu ni jedan strani jezik nije govorio ili se
njime nije služio 151 zastupnik. Njih 45 govorilo je jedan strani jezik, 24 dva, a 22
više od dva. Podatak o tome nisam pronašao za 8 zastupnika. U obama sazivima bilo
je nekoliko zastupnika sa znanjem četiriju, pet ili šest stranih jezika.

Najveći broj zastupnika prvoga saziva po zanimanju se svrstao među
dužnosnike i službenike u državnim (saveznim i republičkim) i lokalnim tijelima
vlasti te društveno-političkim organizacijama. U tu skupinu svrstalo se 137 od 191
zastupnika (71,72 %). U skupinu seljaka svrstalo se 19, a u skupinu radnika samo
2 zastupnika. No, usporedba tih podataka s onima navedenima za razdoblje prije
10. travnja 1941. pokazuje da je većina bila seljačkoga i radničkoga porijekla. U te
dvije skupine svrstalo se 113 zastupnika (59,16 %), a treća najbrojnija skupina bili su
intelektualci, njih 41 (21,47 %) od ukupnoga broja zastupnika. Slični su pokazatelji i za
drugi saziv. U skupinu dužnosnika, rukovoditelja i službenika u državnim i lokalnim
tijelima vlasti te društveno-političkim i privrednim organizacijama svrstalo se 198
od 250 zastupnika (79,2 %). U skupinu seljaka (zemljoradnika) svrstalo se 10, a u
skupinu radnika 8 zastupnika. Za razdoblje prije 10. travnja 1941. većina zastupnika
ponovno se svrstala u skupinu seljaka i radnika. U te dvije skupine svrstalo se njih
165 (66 %), a treća najbrojnija skupina ponovno su bili intelektualci, njih 42 (16,8 %).

U Saboru su bile zastupljene samo grupacije okupljene u Narodnu frontu
Hrvatske, čiji su se kandidati jedini i natjecali na izborima. Zbog toga se o političkoj
strukturi saborskih zastupnika može govoriti vrlo uvjetno. U dostupnim izvorima

486 Nenad Bukvié

u pravilu se kao skupine navode komunisti, članovi HRSS-a, dvostruki članovi
KP-a i HRSS-a te izvanstranački kandidati. S velikom se sigurnošću može tvrditi
da su većina zastupnika obaju saziva Sabora bili komunisti. U prvome sazivu 123
zastupnika bili su članovi KP-a, 27 dvostruki članovi KP-a i HRSS-a, 26 članovi
HRSS-a, 9 nestranačkih, a još 6 najvjerojatnije nestranački (Narodna fronta). U
drugome sazivu članovima KP-a bilo je 198 zastupnika, dvostrukih članova KP-a
i HRSS-a 10, članova HRSS-a 31, nestranačkih 5, a najvjerojatnije članovima
KP-a još njih 6. Pritom treba ima u vidu da HRSS nije bio prava stranka, nego
instrument KP-a, grupacija stvorena s namjerom da se političkim sredstvima parira
tradicionalnomu utjecaju HSS-a i da se pod starim stranačkim imenom te novim
vodstvom provodi politički program KP-a među hrvatskim seljaštvom.

Saborski zastupnici imali su pravo imuniteta, podnošenja ostavke, pravo na
dnevnicu i besplatnu vožnju državnim prometnim sredstvima, osim zrakoplovom.
Bili su dužni prisustvovati sjednicama Sabora, sudjelovati u radu njegovih tijela te
obavljati poslove koje bi im Sabor povjerio. U obama sazivima zastupnički imunitet bio
je ukinut i odobreno je provođenje kaznenoga postupka za 12 saborskih zastupnika.
Svi postupci bili su politički motivirani te su osnova za njihovo pokretanje bile
optužbe za počinjenje kaznenih djela iz Zakona o krivičnim djelima protiv naroda i
države, odnosno Krivičnoga zakonika donesenoga 1951. godine. U dvama sazivima
zabilježena su i dva slučaja davanja ostavke na zastupničku dužnost.

Dio saborskih zastupnika istovremeno su bili zastupnici iz Hrvatske u
Ustavotvornoj skupštini DFJ-a / Narodnoj skupštini FNRJ-a. Od 191 zastupnika
prvoga saziva Sabora njih 61 ili 31,94 % ujedno su bili i zastupnici u Narodnoj
skupštini FNRJ-a. Činili su 51,26 % od ukupnoga broja zastupnika iz Hrvatske.
Po vijećima, u Saveznome vijeću bilo ih je 49 (52,13 % od ukupno 94 zastupnika iz
Hrvatske), a u Vijeću naroda 12 (52,13 % od ukupno 25 zastupnika iz Hrvatske).
Slična je zastupljenost bila i u drugome sazivu. Od 250 zastupnika drugoga saziva
Sabora, njih 71 ili 28,4 % ujedno su bili i zastupnici u Narodnoj skupštini FNRJ-a.
Činili su 56,35 % od ukupnoga broja zastupnika iz Hrvatske. Po vijećima, u
Saveznomu ih je vijeću bilo 57 (59,38 % od ukupno 96 zastupnika iz Hrvatske), a u
Vijeću naroda 14 (46,67 % od ukupno 30 zastupnika iz Hrvatske).

U dvama sazivima 1947. — 1953. Sabor je bio organiziran na sljedeći način.
Predsjedništvo Sabora činili su predsjednik, dva potpredsjednika i tri tajnika, a od
siječnja 1949. uvedena je i funkcija trećega potpredsjednika. Predsjednik u obama
sazivima bio je Zlatan Sremec, dok su se potpredsjednici i tajnici mijenjali. U prvome
sazivu potpredsjednici su bili Josip Šestan i Stevo Zečević te od 1949. i Ante Vrkljan.
Tajnici su bili Nikola Jakšić, Nikola Rubčić i Ivo Senjanović. U travnju 1949. Nikola
Rubčić je razriješen, a na njegovo mjesto izabran je Stjepan Debeljak. U drugome
sazivu potpredsjednici Sabora bili su Petar Dozet, Josip Šestan i Ante Vrkljan, a
tajnici Stjepan Debeljak, Nikola Jakšić i Ivo Senjanović. Promjena u odnosu na
prethodni mandat bilo je imenovanje Petra Dozeta umjesto Steve Zečevića.

Stalna radna tijela u prvome sazivu bili su odbori, ito Zakonodavni, Privredno-
planski i financijski, Mandatno-imunitetski, Administrativni te Odbor za molbe i

Privid demokracije 487

zalbe. U drugome sazivu ustrojeno je Sest stalnih saborskih odbora: Zakonodavni,
Odbor za privredni plan i financije, Odbor za narodnu vlast, Mandatno-imunitetski,
Administrativni, Odbor za molbe i Zalbe. Promijenjen je naziv Privredno-planskoga
i financijskoga odbora, a kao novi ustrojen je Odbor za narodnu vlast. Krajem drugoga
saziva, u skladu s odredbama republičkoga Ustavnoga zakona i Zakona o provođenju
Ustavnoga zakona iz veljače 1953., Sabor je kao stalna radna tijela izabrao Komisiju za
tumačenje zakona i Komisiju za narodne odbore, koje su preuzele obavljanje poslova
iz mjerodavnosti tada ukinutoga Prezidijuma Sabora. U obama sazivima djelovali
su verifikacioni odbori i dva anketna odbora. Tijekom drugoga saziva imenovan je
i privremeni Odbor za otkrivanje spomenika ZAVNOH -u u Topuskome. Postojale
su i administrativne službe koje su omogućivale neometano obavljanje poslova
iz stručnoga djelokruga Sabora. Na opisanu organizaciju Sabora u potpunosti su
preslikana osnovna načela organizacije Narodne skupštine FNRJ-a. Razlike kojih
je bilo posljedica su različitih mjerodavnosti kao dvaju najviših predstavničkih tijela.
Sabor je bio jednodomno, a Narodna skupština FNRJ-a dvodomno tijelo. Činila
su ju dva ravnopravna doma, Savezno vijeće i Vijeće naroda, ustrojeno kao izraz
federativnoga državnog uređenja i ravnomjerne zastupljenosti republika članica u
najvišemu predstavničkom tijelu.

Do donošenja Ustavnoga zakona NRH 5. veljače 1953. Sabor nije bio u
stalnome zasjedanju. Prema Ustavu NRH iz 1947., u redovna zasjedanja dvaput
godišnje, u proljeće i jesen, sazivao ga je Prezidijum Sabora ukazom. U dvama
sazivima održao je 13 redovnih i 6 izvanrednih zasjedanja. U okviru njih održao
je ukupno 69 sjednica. Na njima je raspravio o 227 točaka dnevnoga reda, što je u
prosjeku oko tri točke dnevnoga reda po jednoj sjednici. Od toga, u prvome je sazivu
održao 8 redovnih i 3 izvanredna zasjedanja. Održao je 36 sjednica i raspravio o
122 točke dnevnoga reda. U drugome sazivu održao je 5 redovnih i 3 izvanredna
zasjedanja. Održao je 33 sjednice i raspravio 105 točaka dnevnoga reda. Njegova
radna tijela u obama su sazivima održala 152 sjednice i na njima raspravljala o 260
točaka dnevnoga reda, što je u prosjeku manje od dvaju točaka dnevnoga reda po
sjednici. Radna tijela prvoga saziva održala su 61 sjednicu i raspravljala o 102 točke
dnevnoga reda, a radna tijela drugoga saziva održala su 91 sjednicu te raspravila o
158 točaka dnevnoga reda.

U dvama sazivima Sabor je donio 151 akt: 87 zakona (uključujući Ustavni
zakon, državne proračune i financijske zakone te zakone o završnim računima), 59
odluka, 3 rezolucije i 2 poslovnika. Od toga, u prvome je sazivu donio 80 akata (52
zakona, 26 odluka, 1 rezolucija i Poslovnik Sabora), a u drugome 71 akt (35 zakona,
33 odluke, 2 rezolucije i Poslovnik).

Okviri zakonodavne djelatnosti Sabora postavljeni su u saveznome Ustavu
FNRJ-a iz 1946. i Ustavu NRH iz 1947. godine. Narodna skupština FNRJ-a bila je
mjerodavna za donošenje saveznih zakona, a Sabor za donošenje republičkih zakona.
Primjenjivanje saveznih zakona bilo je obvezno u svim republikama, a primjenjivali
su se i u slučaju razmimoilaženja između republičkoga i saveznoga zakona. Savezni
zakoni dijelili su se u tri skupine: isključive, osnovne i opće. Republički zakoni dijelili

488 Nenad Bukvié

su se na: dopunske zakone saveznim osnovnim zakonima, zakone prema općim
saveznim zakonima i samostalne republičke zakone. U područjima koja su pripadala
u isključivo savezno zakonodavstvo, Sabor je mogao donositi zakone samo ako je za
to bio ovlašten saveznim zakonom. Osnovni savezni zakoni sadržavali su odredbe
o materiji koju je bilo dopušteno detaljnije propisati republičkim zakonima. Općim
saveznim zakonima utvrđivala su se osnovna, opća načela o nekoj materiji koja su
se na osnovi njih detaljno dalje uređivala republičkim zakonima. Resori u kojima
je mogao donositi samostalne republičke zakone (,zakonodavstvo NRH") bili su:
administrativno-teritorijalna podjela Hrvatske; čuvanje državnoga uređenja i prava
građana; javni red i sigurnost; republički privredni plan; upravljanje privredom na
republičkoj i lokalnoj razini; republički proračun i završni račun; ostvarenje budžeta
narodnih odbora, hrvatsko državljanstvo; rukovođenje narodnim sudovima NRH;
amnestija i pomilovanja; financijska, industrijska, rudarska, građevinska, trgovačka,
šumska i poljoprivredna poduzeća na republičkoj razini; putovi, rijeke, kanali i luke
na republičkoj razini; prijevoz i promet na republičkoj razini; republički zajmovi i
zajmovi narodnih odbora, republičke i lokalne naknade (nameti); privredna poduzeća
i ustanove na republičkoj i lokalnoj razini; stambeni i komunalni poslovi; stambena
izgradnja, izgradnja i uređenje gradova i mjesta.

Prema tome, materija koju je Sabor mogao uređivati zakonima bila je puno
uža u odnosu na Narodnu skupštinu FNRJ-a. To ilustrira podatak o 87 zakona
Sabora u odnosu na 264 zakona Narodne skupštine FNRJ-a u njihovim prvim
dvama sazivima. Materija koju je normirao Sabor u bitnome je već bila normirana
saveznim osnovnim i općim zakonima. Jednako tako, republički su zakoni izrađivani
u okvirima istovrsnih, isključivih saveznih zakona ili prema tipskim nacrtima
izrađenima na saveznoj razini.

Sabor je bio mjesto samo formalnoga izglasavanja akata pripremljenih u
partijskim i Vladinim tijelima, uz nedostatak rasprave i bez pluralizma političkoga
mišljenja. To potvrđuje podatak da su u obama sazivima, svi zakonski prijedlozi u
cjelini usvojeni jednoglasno. Većina njih usvojena je bez bilo kojeg oblika rasprave:
31 od 52 zakonska prijedloga u prvome sazivu te 18 od 35 zakonskih prijedloga
u drugome sazivu. Nerijetko se o više zakonskih prijedloga raspravljalo i glasalo
skupno te po hitnome ili skraćenome postupku. Ako je govornika u raspravi i bilo,
oni su se izjašnjavali afirmativno. Prilikom rasprave o prijedlogu Ustava NRH, ali
i poslije u radu Sabora, teme o kojima se najviše govorilo bile su: narodna vlast
ostvarena u revoluciji; „savez radništva, seljaštva i narodne inteligencije" kao nositelja
nove vlasti; stvaranje republike, državno određenje i položaj prema FNRJ-u; uloga
Komunističke partije u stvaranju nove države; ustavno određenje položaja Srba u
Hrvatskoj i rješavanje nacionalnoga pitanja; položaj mladih i žena; odnosi države
i crkve; novo društveno-ekonomsko uređenje; novi pravni poredak. Kroz sva ta
izlaganja provlačila se kritika režima predratne Kraljevine Jugoslavije te politike
Vladka Mačeka. Vrlo često rad Sabora, kao „prvoga pravog narodnog parlamenta",
uključujući i rad ZAVNOH-a kao njegova prednika, uspoređivao se s djelovanjem
Hrvatskoga sabora u prijašnjim razdobljima hrvatske povijesti. Od 1948., nakon

Privid demokracije 489

sukoba s Informbiroom, javlja se i kritika sustava SSSR-a, uz naglašavanje „povratka”
klasicima marksizma i oblikovanja vlastitoga puta u socijalizam.

Prethodni zaključak ilustriraju i podatci o vremenskomu trajanju sjednica. U
prvome sazivu 36 sjednica održano je u 25 dana, a ukupno su trajale oko 80 sati. U
drugome sazivu, 33 su sjednice održane u 23 dana, a ukupno su trajale oko 55 sati.
Iako je rad u saborskim odborima, ponajprije Zakonodavnome bio aktivniji, nije
rezultirao promjenom temeljnih načela postavljene partijske politike.

Kako tadašnji propisi nisu predviđali nepodudarnost obnašanja zastupničke
dužnosti, najviši partijski funkcionari, uz zastupničko mjesto u Saboru, istovremeno
su imali i mjesta u Vladi i Prezidijumu Sabora, što je u praksi dovelo do potpune
isprepletenosti državne i partijske vlasti. Na sjednicama CK KPH / SKH-a,
odnosno njegova Politbiroa / Izvršnoga komiteta odlučivalo se o tome kada će Sabor
biti sazvan, koji će biti dnevni red, koji će se zakonski prijedlozi raspravljati, tko
će i kojim redom govoriti te o kojim temama, kao i kadrovska pitanja iz njegova
rada te plaće saborskih dužnosnika i službenika. Ulogu KPH-a/SKH-a i njezinih
tijela kao stvarnih nositelja političke moći, potvrđuje i njihova kontrola nad radom
najviših državnih izvršnih i upravnih te pravosudnih tijela, uključujući i odlučivanje
o njihovu sastavu. Čelnici i članovi tih tijela koje je formalno imenovao Sabor,
prethodno su određeni na republičkim i saveznim partijskim tijelima. Usto, partijska
su tijela donosila zaključke o reorganizaciji državnih tijela i analizirala njihov rad,
što je također formalno pripadalo u nadzornu funkciju Sabora. Potom su uvrštavani
na dnevni red sjednica Sabora, koji je o tome formalno donosio odluke.

U odnosu na Prezidijum Sabora, Vladu i Vrhovni sud, Saboru je pripadao
položaj vrhovnoga tijela državne vlasti. Osim kroz pravo Sabora da imenuje i razrješava
(opoziva) ta tijela, njihova odgovornost Saboru trebala se očitovati kroz podnošenje
izvještaja o radu te kroz obvezu predsjednika i članova Vlade da odgovaraju na
zastupnička pitanja i interpelacije. No, položaj Sabora u odnosu na ta tijela u praksi
je bio oslabljen primarno zbog stvarne političke moći i kontrole koju je nad njihovim
radom imala KPH/SKH. Usto, položaj Sabora bio je oslabljen i kroz prenošenje
njegovih funkcija tim tijelima, posebno zakonodavne funkcije. Prezidijum Sabora
i Vlada / Izvršno vijeće Sabora bili su ovlašteni za donošenje akata sa zakonskom
snagom. To je bilo u suprotnosti s ustavnom odredbom o Saboru kao isključivom tijelu
zakonodavne vlasti u Hrvatskoj (čl. 57. Ustava NRH iz 1947.). Ujedno je predstavljalo
i odstupanje od principa jedinstva vlasti, koji je zakonodavna ovlaštenja zadržavao
isključivo za najviše predstavničko tijelo. Razmjere zakonodavne delegacije u korist
Vlade / Izvršnoga vijeća Sabora kao najviših tijela izvršne vlasti ilustrira podatak o
73 njihove uredbe sa zakonskom snagom donesene od rujna 1946. do rujna 1953., u
usporedbi sa 87 zakona koje je gotovo u istome razdoblju donio Sabor.

O komunikaciji Sabora s građanima te o utjecaju njegova djelovanja na
svakodnevni život, sažeto se može reći sljedeće. Sabor je zaprimao veliki broj
pisama, u kojima se pozdravljalo njegov rad i donošenje akata, posebno Ustava NRH
i Petogodišnjega privrednog plana NRH. Slali su ih radnici i namještenici tvornica
i poduzeća, članovi zadruga, kombinati, članovi sindikalnih podružnica, članovi

490 Nenad Bukvié

omladinskih organizacija, mjesni odbori i druge organizacije Narodne fronte,
sluzbenici narodnih odbora, stanovnici gradova, gradskih rajona i sela.

Sabor je zaprimao i veliki broj predstavka. Najvecim dijelom to su bile
molbe za dodjelu stalne novčane pomoći, povećanje iznosa mirovine, dodjelu
izvanrednih mirovina, priznavanje prava na obiteljsku mirovinu, priznavanje
invalidnine te reguliranje prava iz socijalnog osiguranja. Zaprimane su i žalbe u vezi
s nepriznavanjem godina provedenih u službi (radnoga staža), otpuštanjem iz službe,
odlukama mjerodavnih komisija o proglašenju ratnim dobitnikom, oduzimanjem
biračkoga prava, oduzimanjem imovine po raznim osnovama (nacionalizacija,
sekvestracija, konfiskacija, agrarna reforma), privatnim imovinskopravnim odnosima
(kupoprodaje, ostavine), neizdavanjem putnih isprava. Sadržane su i žalbe na smrtne
presude s molbama za pomilovanje, žalbe zbog nepriznavanja semestara i ispita
položenih tijekom rata te žalbe na razne administrativne postupke drugih tijela
vlasti.

Najveći dio njih nije uvažen, s obrazloženjem da nisu zakonski utemeljene ili
da su bez opravdanoga razloga upućene Saboru. Dio je prosljeđivan ministarstvima, a
dio je vraćen podnositeljima s uputom za daljnji postupak. O dijelu njih obavještavani
su i narodni odbori s prijedlozima za odobrenje socijalne pomoći podnositeljima.
Sabor je pozitivno, i to samo u iznimnim slučajevima rješavao molbe za dodjelu
stalnih novčanih pomoći. U obama sazivima takvu je pomoć dobilo oko 70 osoba.

Obraćanje građana Saboru bilo je primarno motivirano zaštitom njihovih
osobnih prava, posebno socijalnih. U tome kontekstu treba promatrati i niz predstavka
u vezi s teritorijalnom organizacijom (podjelom na kotareve, gradove i općine) jer
smatram da su i one bile motivirane prednostima koje su, poznajući lokalne prilike,
podnositelji prepoznavali u administrativnoj pripadnosti jednoj u odnosu na drugu
teritorijalnu jedinicu. Zaključak bitno ne mijenja ni praksa davanja ustavnih tekstova
na javnu raspravu jer se u sklopu nje ne može govoriti o stvarnome utjecaju građana na
donošenje političkih odluka, kao što se to podrazumijeva u suvremenoj demokraciji.

Potvrđeni su — u literaturi već prihvaćeni zaključci — da su kao osnovni objekt
pravne zaštite postavljeni država i novi socijalistički društveni odnosi, a ne prava
građana. Unatoč širokim ustavnim jamstvima, u prvim poratnim godinama ona su
u praksi bila deklarativna. Bitno obilježje toga razdoblja bila je i pravna nesigurnost
kao posljedica strogo kontroliranoga sudstva podređenoga partijskoj ideologiji te
nedostatka pravnih norma na pojedinim područjima društvenoga života.

Iako su vanjski poslovi bili stavljeni u mjerodavnost savezne države, izvori
pokazuju kako republičke skupštine, a tako i Sabor, nisu bile „izolirane”, odnosno
isključene iz međunarodnih odnosa toga vremena. Iako o njima nisu bile mjerodavne
odlučivati, na svojim su se sjednicama doticale vanjskopolitičkih pitanja i donosile
rezolucije ili druge izjave kojima su davale podršku politici vođenoj na saveznoj
razini. Također, sudjelovale su u programima susreta sa stranim parlamentarnim
delegacijama te programima u prigodi posjeta Jugoslaviji drugih stranih političkih
dužnosnika (predsjednici vlada, ministri i sl.). Međunarodni kontakti ostvarivani
su i sa stranim diplomatskim predstavnicima u Jugoslaviji, najčešće kroz susrete u

Privid demokracije 491

prigodi različitih proslava, gospodarskih ili kulturnih događaja (otvorenja izložba,
svečane akademije i sl.). Poseban vid međunarodne suradnje predstavlja i uspostava
veza s iseljeništvom, čemu se u prvim poratnim godinama pridavala velika pozornost.
Svi ti susreti, kako je naglasio na kraju zasjedanja Sabora u rujnu 1953. godine
njegov predsjednik Zlatan Sremec, trebali su rezultirati uspostavljanjem osobnih
veza zastupnika s inozemnim parlamentarcima i drugim istaknutim osobama te
pridonijeti jačanju ugleda tadašnje države.

Zaključno treba reći da su u djelovanju Sabora izostale bitne sastavnice najviših
predstavničkih institucija u demokratskim političkim sustavima: predstavništvo
građana u parlamentu preko zastupnika izabranih na redovnim, slobodnim i
demokratskim izborima, stranački pluralizam, oblikovanje i donošenje političkih
odluka, samostalnost, mehanizmi nadzora nad izvršnom vlasti, širi demokratski
društveni okvir. Prema općeprihvaćenim klasifikacijama parlamentarnih institucija
koje sam opisao na početku knjige, svrstavam ga u skupinu onih bez stvarnoga
političkog utjecaja. Kroz svojevrsni automatizam u radu, Sabor je stavljao pečat na
zakonske prijedloge Vlade, odnosno KPH-a/SKH-a kao glavne poluge političke
moći u procesu oblikovanja totalitarnoga političkog sustava vlasti u neposrednome
poratnom razdoblju.

Privid demokracije 587

SUMMARY

THE ILLUSION OF DEMOCRACY
The Croatian Parliament during the first years of the
communist Croatia (1945 — 1953)

The foundations of organization and activity of the Croatian Parliament
[Sabor] in the period of the communist Croatia were laid in the activity of the State
Anti-fascist Council for the National Liberation of Croatia [Zemaljsko antifaśistićko
vijeće narodnog oslobođenja Hrvatske, ZAVNOH | as the parliament of the partisan
movement of Croatia. The ZAVNOH held four sessions: the First session from 13-
14 June 1943 in Otočac and Plitivićka jezera, the Second from 12-15 October 1943
in Plaski, the Third from 8-9 May 1944 in Topusko and the Fourth from 24-25 July
1945 in Zagreb. It comprised of the delegated, not of the councillors (representatives)
elected in general election. The mandates of 112 councillors were verified for the
First session, 166 for the Second, 186 for the Third and 182 for the Fourth.

Based on the right of the federal units to self-determination and on the
joint decision from the Second session of the Anti-fascist Council for the National
Liberation of Yugoslavia [Zemaljsko antifaśistićko vijeće narodnog oslobođenja
Jugoslavije, AVNOJ] about the system of government of Yugoslavia established on
the federal principle, during its Third session the ZAVNOH constituted itself as the
supreme legislative and executive governmental body. With its Fourth session held
in the parliament chamber on St. Mark’s Square in Zagreb the wartime period of
the Parliament’s activity had finished and at that time it passed an act on changing
its name to the People’s Parliament of Croatia (Narodni sabor Hrvatske].

Proceeding from the principle of the unity of government as the basic
principle of organization of the new revolutionary government, until April 1945 the
ZAVNOH i.e. its Presidency [Predsjedništvo ZAVNOH-a] was united in carrying
out of the legislative, executive and judiciary branches of government. With the
foundation of the People’s Government of Croatia (Narodna vlada Hrvatske] in Split
on 14 April 1945, the Supreme Court of Croatia [Vrhovni sud Hrvatske] on 24 April
1945 and converting the ZAVNOH to the People’s Parliament of Croatia on 25 July
1945 the functions of government were divided between several state bodies, while
further emphasizing the principle of its unity. Carrying out the political functions
(legislative, executive) was divided between three bodies of state government (the
Parliament, Parliament’s Presidium, the Government) and that model was also
confirmed with the Constitution of the People’s Republic of Croatia [Narodna
Republika Hrvatska, NRH/PRC] from 1947.

In the period until the Third session, when the ZAVNOH was still not
constituted as the highest legislative and executive body, the acts of the ZAVNOH
and its bodies, including the normative ones, had different names: instruction,
direction, proclamation, regulation, decision and circular. InJuly 1945 the ZAVNOH

588 Nenad Bukvié

i.e. its Presidency began issuing acts. Even though it was only since then they were
formally named as such, the legislative character of its legal acts was emphasized
even earlier in the documents of the ZAVNOH. The entire normative activity was
coordinated by the Legislative Commission of the Presidency of the ZAVNOH
[Zakonodavna komisija Predsjedništva ZAVNOH-a], established on 9 May 1944.
Its activities continued after the war, during 1945 and 1946, at the Presidency of
the Government of the PRC [Predsjedništvo Vlade Narodne Republike Hrvatske].
From mid-1946 these tasks were continued to be carried out by the Department for
the Legislation and the Development of the People's Government of the Presidency
of the Government of the PRC [Odjel za zakonodavstvo i izgradnju narodne
vlasti Predsjedništva Vlade NRH], and since February 1949 by the Committee/
Council for the Legislation and the Development of the People's Government of the
Government of the PRC [Komitet / Savjet za zakonodavstvo i izgradnju narodne
vlasti Vlade NRH ].

Until the beginning of 1945 the attitude towards the validity oflegal provisions
of the interwar Yugoslavia was not clearly defined. Iheir use was instigated by the
lack of new legal provisions in many fields of activity. The great importance was also
given to the common law and the practice of the bodies of the new government.
The important characteristic all sources of law (provisions, common law and judicial
practice) had to have was their synchrony with the revolutionary aims of the People's
Liberation Movement. ‘The decision on the invalidity of the legal provisions of the
interwar Yugoslavia, as well as of the Independent State of Croatia | Nezavisna država
Hrvatska, NDH], was firstly reached by the Presidency of AVNOJ [Predsjedništvo
AVNOJ-a] on 3 February 1945, and it was later confirmed by the People’s Assembly
of the Federative People’s Republic of Yugoslavia [Narodna skupština Federativne
Narodne Republike Jugoslavije] with the special federal act passed on 21 October
1946. The difficulties in applying this decision of the AVNOJ in practice existed in
Croatia several months after it was passed.

At that time the distribution of jurisdiction in the legislative activity between
the federal state and the federal units was still not clearly defined, which enabled the
ZAV NOH and other councils for the national liberations independent activity in the
whole area of inner legislation, administration and judiciary. This was resolved by the
provisions of the federal constitution from January 1946 on the activities under the
jurisdiction of the Federative People’s Republic of Yugoslavia [Federativna Narodna
Republika Jugoslavija, FNRJ/FPRY |, which were carried out by the highest federal
bodies of the state government and the bodies of the state administration.

The mandate of the People’s Parliament of Croatia lasted from 25 July 1945
to 26 September 1946. Its name, just like the name of its Presidency, was changed
to the Parliament of the People’s Republic of Croatia [Sabor Narodne Republike
Hrvatske] and the Presidium of the Parliament of the People’s Republic of Croatia
[Prezidijum Sabora Narodne Republike Hrvatske] according to the Act on the Name
of the PRC from 26 February 1946. The same act renamed the People’s Government
of Croatia to the Government of the PRC [Vlada Narodne Republike Hrvatske].

Privid demokracije 589

Just like the ZAVNOH, it was comprised of the delegated councillors. Its number
was subject to change and according to the available sources it went from 175 to 201
councillors. The People’s Parliament of Croatia/The Parliament of the PRC held a
single session in late August 1946. Before and after that, until the constituting of
the Constitutional Parliament [Ustavotvorni sabor], its functions were performed
by the Presidency/Presidium of the Parliament, which comprised of a speaker, two
deputy speakers, a secretary and its two deputies, as well as 26 members. ‘There
was also the so called inner Presidency comprising of a speaker, deputy speakers
and a secretary. Vladimir Nazor was the Speaker of the Parliament, as well as of
the Presidency/Presidium, who was also the President of the ZAVNOH since its
foundation. At first, the deputy speakers were Franjo Gazi and Rade Pribićević, and
afterwards Antun Babić Tuna and Rade Pribićević, as well as Antun Babić Tuna
and Stevo Zečević. Mile Poćuća was the secretary and his deputies were Dusan
Calié and Stjepan Prvčić. Its working parties were the Committee for Applications
and Appeals [Odbor za molbe i Zalbe] presided by Kata Pejnovié and the Legislative
Committee [Zakonodavni odbor], whose president was Dragutin Salli.

For the jurisdiction of the People’s Parliament of Croatia/The Parliament of
the PRC i.e. its Presidency/Presidium the provisions of the decision on the ZAVNOH
as the supreme legislative and executive representative body and the highest body of
the state power dated 9 May 1944 remained in force. Apart from the provisions of
the decision, the legislative activities had to abide by the provisions of the federal
constitution of the Federative People’s Republic of Yugoslavia [FPRY] after it was
passed in January 1946. In the period from 8 September 1945 to 20 November 1945
the Presidency/Presidium held at least 18 sittings and passed 29 acts. In such short
time it could not pass acts in all departments and at the very beginning of its work
the advantage was given to the so called political acts. The Presidency/Presidium also
performed other functions from the Parliament's jurisdiction. It passed 20 decrees
and 11 decisions that pertained to executive and judicial bodies, as well as to solving
petitions.

As mentioned, the single session of the People’s Parliament of Croatia/The
Parliament of the PRC was held from 26 to 30 August 1946. It was denominated
as the fifth one, which emphasized the continuity with the previous four sessions of
the ZAVNOH. ‘The importance of the session was in the fact that it confirmed the
earlier activity of the Presidency/Presidium of the Parliament and the Government,
including their legal acts with the legislative effect. The acts necessary to hold the
election and the constituting the Constitutional Parliament were also passed, which
were, after passing of the federal constitution on 31 January 1946, preconditions for
passing of the constitution of the Republic.

The mandate of the Constitutional Parliament lasted from 28 November
1946 to 18 January 1947. It held ten sittings. Its primary tasks were passing of the
constitution of the PRC and of the decision on all acts passed by the ZAVNOH
and the People’s Parliament of Croatia/The Parliament of PRC as the highest

representative bodies before the Constitutional Parliament. It was comprised of

590 Nenad Bukvié

the representatives elected in the election on 10 November 1946. In 103 electoral
counties i.e. 176 electoral units, for 176 representative seats 461 candidates of the
Popular Front [Narodna fronta] were confirmed, 17 of which were women. 176
representatives were elected, 175 of which had had their mandates confirmed. ‘The
Croatian Peasant Party [Hrvatska seljačka stranka, HSS] did not participate in the
election and the part of dispelling fear of communists and creating the illusion of a
multi-party system was given to the pro-regime Croatian Republican Peasant Party
[Hrvatska republikanska seljačka stranka, HRSS]. The election was not held in the
territory of Istria, Rijeka, Zadar and Lastovo, since at that time they were formally
outside Croatia’s borders.

The Constitutional Parliament was a unicameral body. Its Presidency
comprised of a speaker, two deputy speakers and three secretaries. The Speaker was
Zlatan Sremec, the post ofa first deputy speaker remained unfilled for a representative
from Istria and the second deputy speaker was Stevo Zečević. The secretaries were
Nikola Jakšić, Nikola Rubčić and Ivo Senjanović. The Constitutional Parliament
elected the Prezidium from its own representatives; an inner body comprised of a
president, two vice presidents, a secretary and 23 members at most. The President
of the Presidium was Vladimir Nazor, while the vice presidents were Antun Babić
Tuna and Mile Počuča, and the secretary was Ivo Sarajčić. Due to the short period
of time during which the Constitutional Parliament was active, the Presidium
did not considerably develop its activity. But it was constituted and it performed
all the tasks that were necessary. The committees were the working parties of the
Constitutional Parliament, namely, the Credentials Committee [Verifikacioni
odbor], Constitutional [Ustavotvorni odbor], Economy-Planning and Financial
[Privredno-planski i financijski odbor], Mandate-Immunity [Mandatno-imunitetski
odbor], Administrative [Administrativni odbor] and the Committee for Applications
and Appeals [Odbor za molbe i žalbe]. These permanent committees were also
present in the Federal Assembly [Savezna skupština] and the People's Assembly
[Skupština naroda] of the Constitutional Assembly of the Democratic Federative
Yugoslavia [Ustavotvorna skupština Demokratske Federativne Jugoslavije]. Ihe total
of 51 representatives was included in the activity of the Constitutional Parliament
through its permanent committees.

The Constitutional Parliament passed eight legal acts: rules of procedure, a
resolution, four decisions, an act and a constitution. It is necessary to mention the
resolution that gave the representatives of Istria and Rijeka the right to participate
with the right of the advisory vote in the activity of the Constitutional Parliament
until the representatives of that area are elected. Ihis was another way for the
Constitutional Parliament to express its attitude about the affiliation of Istria and
Rijeka to the parent country, as well as to accept the earlier decision of the People's
Liberation Committee of Istria [Narodnooslobodilački odbor Istre] and the
ZAVNOH regarding that. By confirming their 89 legal acts (37 acts, 28 decision,
20 decrees, a single regulation each, an ordinance, rules of procedure and authentic
interpretation of act), as a representative body with the electoral and with it also the

Privid demokracije 591

people’s legitimacy, the Constitutional Parliament legitimized the activity of the
ZAVNOH and the People's Parliament of Croatia/ Ihe Parliament of PRC as the
representative bodies that existed before it.

‘The most important legal act passed by the Constitutional Parliament was the
Constitution of the PRC. It was proclaimed on 18 January 1947 and its preparation
took place since mid-1946, with the cooperation of the federal bodies. The passing
occurred in several phases. The first phase comprises of the preparation of the draft
in the governmental and Party bodies, the second the debate in the Constitutional
Committee during which the public debate also took place and the third the debate
during the sittings of the Constitutional Parliament. Several federal and republic
politicians and constitutional-law experts participated in the preparation of the
governmental proposal, which was also the only proposal of the constitution and the
available documents mention by name Ivo Babić, Vladimir Bakarić, Duško Brkić,
Milovan Đilas, Jovan Đorđević, Božidar First, Leon Geršković, Edvard Kardelj,
Ivo Krbek, Rade Pribićević, Nikola Sekulić and Miloš Zanko. The constitution has
132 articles split in three parts and within them 12 chapters. Its structure in its
entirety copied the structure of the Constitution of the FPRY, with the annotation
that the federal constitution has four additional chapters on the organization of
government in federal units and autonomous provinces and districts, as well as
provisions regarding the Yugoslav Army [Jugoslavenska armija]. Compared to the
constitutions of other Yugoslav republics there were content-related differences, but
they were not essential.

The Constitution of the FPRY and through it also the constitutions of all
member states were based on the Soviet constitutional standards and principles,
especially those from the Constitution of the USSR from 1936 and the Constitution
of the Russian Soviet Federative Social Republic [RSFSR] from 1937. The
comparison shows that the constitutional solutions on organization of the state
and governmental institutions were symmetrically copied on all levels, from federal
to local government. A complex system of vertically and horizontally connected
bodies was established and the bodies were formally delegated with carrying out
legislative, executive, administrative and judicial functions of government. In the
process, according to the principle of the unity of government the supremacy of
the representative, parliamentary institutions as supreme state bodies was extremely
emphasized. As basic constitutional principles of the Yugoslav/Croatian state
structure and organization of the political system of government popular sovereignty,
federal state organization, democratic centralism, unity of government and legality
were proclaimed. Several years later, based on the experience of the conflict with
the Cominform, there was an endeavour to minimise the Soviet influence in the
preparation of the first Yugoslav constitution.

On the federal level the People’s Assembly of the FPRY and the Presidium
of the People’s Assembly of the FPRY [Prezidijum Narodne skupštine FNRJ]
were established as the highest bodies of state government. The Government of

the FPRY [Vlada FNRJ] was the highest executive and administrative body of the

592 Nenad Bukvié

state government and general federal and federal-republic ministries were founded
for administrating the branches of the state administration from the jurisdiction of
the FPRY. The Supreme Court of the FPRY [Vrhovni sud FNRJ] was the highest
judiciary body and a special place in the constitutional system was given to the
institution of the Public Prosecutor’s Office (Javno tużiteljstvo] as the body of the
People’s Assembly of the FPRY authorised to monitor the legality of the federal
and republic bodies, officials and all citizens. According to the same model, the
Croatian Parliament and the Presidium of the Parliament were established as the
highest bodies of state government in Croatia. The Presidium of the Parliament was
a collegiate body, elected in the Parliament and comprised of the MPs. Even though
it was cited in the constitution together with the Parliament as the highest body of
the state government, in accordance with the principle of the unity of government it
was defined as a body subjected to the Parliament. I do not think that its definition
as “the collective president” of the country is entirely adequate, since besides tasks
usually given to the president of the state (representing and acting on behalf of
the state, calling the general election, granting pardons, conferring medals and
awards), it was also given numerous other executive tasks, in part closely linked
with legislative activity. The Government of the PRC was the highest executive
and administrative body and the ministries were federal-republic and republic. ‘The
Supreme Court of the PRC [Vrhovni sud NRH] was the highest judiciary body. The
institution of the Public Prosecutor's Office of the PRC [Javno tužiteljstvo NRH]
was also established, subjected to the Public Prosecutor’s Office of the FPRY.

‘The federative system of state government meant the division of public affairs
between the federal state and member states. It was carried out on three levels. The
first pertains to activities under the exclusive jurisdiction of the FPRY, the second
to activities undertaken by both the FPRY and the member states and the third to
activities that were left to the member states in their entirety. To put it briefly, the
important difference in the jurisdiction between the People’s Assembly of the FPRY
and the republic assemblies, including the Croatian Parliament, was that the republic
assemblies did not have jurisdiction in the area of foreign affairs. From this followed
the difference regarding permanent working parties, since the committees for foreign
affairs did not exist in republic assemblies. The People’s Assembly of the FPRY
had the jurisdiction to decide on expanding the federation (admitting new member
states), permitting the foundation of new autonomous provinces and autonomous
districts in member states, as well as boundary demarcation between member states
with the previous acceptance by the republic assemblies. ‘The tasks carried out both
by the People’s Assembly of the FPRY and the republic assemblies, but on different
levels (federal, republic) were passing acts (including the constitution, economy
plan, budget and annual financial report), obligatory interpretation of acts and
evaluating their accordance with the higher legal acts, granting amnesty and pardon,
conferring medals, calling a referendum, determining companies and institutions of
the general state i.e. republic importance, as well as appointing and relieving state

bodies. Regarding the latter, the jurisdiction of the People’s Assembly of the FPRY

Privid demokracije 593

was wider, because it appointed the supreme commander of the Yugoslav Army and
the Public Prosecutor’s Office of the FPRY. On behalf of the People’s Assembly of
the FPRY i.e. the Croatian Parliament, some of these tasks were performed by their
Presidiums.

Publicly declared, formally democratic provisions of both the federal and the
republics’ constitution were the screens behind which a strongly centralized state, a
single-party dictatorship headed by Tito, was hiding. Unlike the Communist Party
of the Soviet Union in the Soviet constitution, the Communist Party of Yugoslavia/
Croatia (Komunistička partija Jugoslavije / Hrvatske] was not confirmed as the
leading force of the society in the Yugoslavian/Croatian constitution, even though in
reality it was and the entire new socio-political system established after the Second
World War was based on its decisions. While still working undercover during the
first post-war years, the Party carried out its political will through the mass political
organizations and bodies of state government as its transmissions, including the
Croatian Parliament as one of them. Its revolutionary state ideology was based on the
Soviet concept of Marxism, as well as on Leninism, and since the conflict with the
Cominform in 1948 and the beginning of the search for its own path to socialism, on
freer interpretation of the ideas of the classical Marxists. Outside of this ideological
frame it is not possible to analyse neither the first Yugoslavian/Croatian communist
constitution. The fact that the shaping of the “people’s government” based on new
ideological foundations was one of the key questions that occupied the Party in the
post-war period is confirmed by the formation of the Party commissions for the
development of the people’s government [Komisija za izgradnju narodne vlasti] as
early as the summer of 1945. These commissions existed at the same time with the
identical bodies within the mass organizations and the government machinery, in
the process of which they were all headed by the leading communists.

After the constitutions were proclaimed in the frame of the federal and the
republic constitutional structure with the previously described characteristics, the
Constitutional Parliament continued to work as a regular representative body under
the name the Parliament of the PRC. Its first assembly was from 20 January 1947
to 11 September 1950, and the second from 2 December 1950 to 16 September
1953. ‘The representatives elected to the Constitutional Parliament in election on 10
November 1946 continued their mandate in the first assembly of the parliament of
the PRC. Based on the Peace Treaty with Italy concluded in Paris on 10 February
1947, which came into force on 15 September 1947, additional election was held
for the territory of Istria, Rijeka, Zadar and Lastovo, with the polling day on 30
November 1947. 31 candidates of the Popular Front ran for 15 parliamentary seats.
Hence, in this assembly the Parliament of the PRC had the total of 191 MPs. ‘The
election for the second assembly of the Parliament that elected 250 MPs was held on
5 November 1950. A single candidacy was announced in all electoral districts, except
in the electoral district of the city of Dakovo, where there were two. Everybody was
considered to be a candidate of the Popular Front. Observing the entire period from
1943 to 1953 there was the total of 485 councillors/MPs participating in the activity

594 Nenad Bukvié

of the ZAVNOH and the Parliament, in the process of which a larger number
participated in more than one mandate (consecutively or with interruption). There
were 188 participating in one mandate, 103 in two, 35 in three, 42 in four, 67 in five,
25 in six and also 25 councillors/MPs in all seven. Observing the period from 1945
to 1953, from the People’s Parliament of Croatia onwards, the total of 50 individuals
was continually serving as MPs.

When it comes to their age, slightly more than half of the MPs of the
Parliament’s first assembly (105 of them or 55 %) were younger than 40 years in
the year of their election. 36 MPs (18,8 %) were younger than 30. 77 of them
(40,31 %) were older than 40 and younger than 60. 9 MPs were older than 60, with
three of them older than 70. The age structure of the second assembly is also similar.
130 MPs (52 %) were younger than 40 years in the year of their election. 27 or
10,8 % were younger than 30. 103 or 41,2 % were older than 40 and younger than
60. 14 MPs were older than 50 and three of them older than 70.

For the first time, women were also represented in the Parliament. Compared
to the majority share in the total population of Croatia according to the 1948 and
1953 censuses and despite the communist ideology’s principle of value on the
equality of both sexes, their representation in the Parliament was small. The first
assembly had 8 female MPs (4, 18%), the second 12 (4, 8%). Similar representation
was in other federal, republic, state and Party bodies. According to data of the
Inter-Parliamentary Union, it did not considerably deviate from the average of other
parliamentary institutions in the world, which in 1945 amounted to 3% and in 1955
circa 7, 5%.

The first assembly of Parliament had 153 Croats (80,10 %), 34 Serbs
(17,80 %), 3 Italians (1,58 %) and 1 Czech (0,52 %). The second assembly elected
198 Croats (79,20 %), 46 Serbs (18,40 %), 3 Italians (1,20 %), 2 Czechs (0,80 %)
and 1 Hungarian (0,40 %). For the sake of comparison, according to the 1948
census there were 78,72 % of Croats in Croatia, 14,42 % of Serbs, 2,01 % of Italians,
0,77 % of Czechs and 1,36 % of Hungarians. According to the 1953 census there were
79,18 % of Croats in Croatia, 14,98 % of Serbs, 0,85 % of Italians, 0,90 % of Czechs
and 1,21 % of Hungarians.

The data on the educational structure, grouped for an easier comparison with
today’s understanding of the educational level, demonstrates the following. In the
first assembly 81 MPs (42,40 %) had the educational level corresponding to today’s
primary 8-form school or more than that. From that number, the number of MPs
with university education is noticeable. 32 MPs (16,75 %) finished university. Among
those, the majority finished a faculty of law (16 of them), a faculty of medicine (6 of
them), 3 finished theology and 3 humanities. Apart from that, 9 MPs did not finish
their university education. The majority of them was educated in the educational
centres on the territory of the Austro-Hungarian Monarchy, the Kingdom of SHS
i.e. Kingdom of Yugoslavia. 104 MPs (54,45 %) had incomplete primary 8-form
school education. Of that number, 40 of them or slightly less than 21 % of the
total number of MPs had finished up to 4 classes of the primary people’s school.

Privid demokracije 595

Information is unknown for 6 MPs. In the second assembly more than half of MPs
i.e. 123 (49,2 %) had the educational level corresponding to today’s 8-form primary
school or more than that. Lawyers and doctors of medicine were still the majority
among the MPs who finished university education. The same number of MPs had
incomplete primary 8-form education; 123 of them (49,2 %). Of that number, 39
of them or 15, 6 % of the total number of MPs had completed up to 4 classes
of primary people’s school. Information is unknown for 4 MPs. The educational
picture is supplemented by data on knowledge of foreign languages. 108 MPs of the
first assembly did not know nor had working knowledge of any foreign language.
34 of them spoke one foreign language, 17 two and 20 more than two. I could not
find any information for 12 MPs. In the second assembly 151 did not know nor had
working knowledge of any foreign language. 45 of them spoke one foreign language,
24 two and 22 more than two. I was unable to find any information on this subject
for 8 MPs. In both sessions there were several MPs with the knowledge of four, five
or six foreign languages.

The largest number of MPs of the first assembly according to their profession
belonged to officials and staffers in state (federal and republic) and local bodies of
government, as well as socio-political organizations. 137 of 191 MPs belonged to this
group (71,72 %). 19 belonged to the group of peasants, and the group of workers had
only 2 MPs. However, the comparison of this data with that for the period before
10 April 1941 shows that the majority of MPs were of the peasant and working
class background. 113 MPs (59,16 %) belonged to these two groups and the third
most numerous group were intellectuals, who amounted to 41 (21,47 %) out of the
total number of MPs. The indicators are similar for the second assembly. 198 out of
250 MPs (79,2 %) belonged to the group of officials, heads and staffers in state and
local bodies of government, as well as socio-political and economical organisations.
10 belonged to the group of peasants (farmers) and 8 to the group of workers. For
the period before 10 April 1941 the majority of MPs again belonged to the groups
of peasants and workers. These two groups had 165 (66 %) MPs and the third most
numerous group belonged once again to intellectuals, 42 of them (16,8 %).

Only the grouping assembled in the Popular Front of Croatia, whose
candidates were the only ones to contest in the election, were represented in the
Parliament. Therefore, the political structure of MPs can only be approximately
outlined. The available sources outline as a rule communists, members of the HRSS,
members of the Party and the HRSS, as well as the non-party candidates. It can
be argued with great accuracy that the majority of MPs in both assemblies of the
Parliament were communists. In the first assembly 123 MPs were Party members,
27 members of the Party and of the HRSS, 26 members of the HRSS, 9 non-Party
members and another 6 were most probably non-Party ones (the Popular Front).
In the second assembly 198 MPs were Party members, 10 members of the Party
and of the HRSS, 31 members of the HRSS, 5 non-Party members and 6 were
most probably Party members as well. It should be noted that the HRSS was not a
real party, but an instrument of the Communist Party, a grouping created with the

596 Nenad Bukvié

intention to oppose the traditional influence of the HSS with political means and to
carry out the Party agenda among the Croatian peasantry under the old party name
and new leadership.

The MPs had a right to an immunity, to resign, to receive travelling allowance
and to ride on state means of transport free of charge, excluding airplanes. They were
obliged to attend the Parliament’s sittings, participate in the activities of its bodies,
as well as to attend to duties entrusted to them by the Parliament. In both assemblies
12 MPs were stripped of the parliamentary immunity and criminal proceedings
were instituted against them. All of the proceedings were politically motivated
and the grounds for their institution were the accusations of committing criminal
offences according to the Act on Criminal Offences against the People and the State
i.e. Criminal Code passed in 1951. During both assemblies there were two cases of
MPs stepping down from their seats.

Some of MPs were at the same time representatives from Croatia in the
Constitutional Assembly of the DF Y/People’s Assembly of the FPRY. Out of 191
MPs in the first assembly of the Parliament, 61 of them or 31,94 % were also
representatives in the People’s Assembly of the FPRY. They made 51,26 % of the
total number of MPs from Croatia. As far as the councils are concerned, there were
49 (52,13 % out of 94 representatives from Croatia) of them in the Federal Council
and 12 in the People’s Council (52,13 % out of the total of 25 representatives from
Croatia). Similar representation was present in the second assembly. Out of 250
MPs of the second assembly, 71 of them or 28,4 % were also the representatives
in the People’s Assembly of the FPRY. They made 56,35 % of the total number of
representatives from Croatia. Regarding the councils, 57 of them were in the Federal
Council (59,38 % out of the total of 96 representatives from Croatia) and 14 in the
People’s Council (46,67 % of the total of 30 representatives from Croatia).

In both assemblies during the period from 1947 to 1953 the Parliament was
organized in the following way. The Presidency of the Parliament comprised of
a speaker, deputy speakers and three secretaries, and from January 1949 the post
of a third deputy speaker was introduced. Zlatan Sremec was the speaker in both
assemblies, whereas the deputy speakers and secretaries shifted. The deputy speakers
in the first assembly were Josip Šestan and Stevo Zečević, and since 1949 they were
joined by Ante Vrkljan. Nikola Jakšić, Nikola Rubčić and Ivo Senjanović were the
secretaries. Nikola Rubčić was relieved of duty in April 1949 and Stjepan Debeljak
took his place. Petar Dozet, Josip Šestan and Ante Vrkljan were the deputy speakers
of the Parliament during the second assembly, while the secretaries were Stjepan
Debeljak, Nikola Jakšić and Ivo Senjanović. Compared to the previous mandate the
only occurring change was the appointing of Petar Dozet instead of Stevo Zečević.

Committees were the permanent working parties in the first assembly,
namely, the Legislative Committee [Zakonodavni odbor], the Economy-Planning
and Financial [Privredno-planski i financijski], Mandate-Immunity [Mandatno-
imunitetski], Administrative [Administrativni odbor] and the Committee for
Applications and Appeals [Odbor za molbe i Zalbe]. Six permanent committees

Privid demokracije 597

of the Parliament were organized during the second assembly: Legislative, for
Economical Planning and Finances, for People’s Government [Odbor za narodnu
vlast), Mandate-Immunity, Administrative and for Applications and Appeals.
The name of the Economy-Planning and Financial Committee was changed and
the Committee for the People’s Government was organized as a new one. Near
the end of the second assembly and in accordance with provisions of the republic
Constitutional Act and Act on Carrying Out the Constitutional Act from February
1953, the Parliament elected as the permanent working parties the Commission
for Interpretation of the Law [Komisija za tumačenje zakona] and the Commission
for the People’s Committees [Komisija za narodne odbore], who took over the
duties from the jurisdiction of the then abolished Presidium of the Parliament.
Credentials committees and two polling committees were active in both assemblies.
A temporary Committee for the Unveiling of the Monument of the ZAVNOH in
Topusko [Odbor za otkrivanje spomenika ZAVNOH-u u Topuskom] was appointed
during the second assembly. There were also administrative services that enabled the
unhindered performance of tasks from the professional scope of the Parliament. The
principles of organization of the People’s Assembly of the FPRY were completely
copied on the described organization of the Parliament. The existing differences
were the result of different jurisdictions of the two highest representative bodies. The
Parliament was a unicameral and the People’s Assembly of the FPRY a bicameral
body. It comprised of two equal chambers i.e. the Federal Council [Savezno vijeće]
and the Council of the People [Vijeće naroda] structured as the indication of the
federative state organization and equal representation of the member states in the
highest representative body.

Until the Constitutional Act of the PRC was passed on 5 February 1953 the
Parliament was not in permanent session. According to the 1947 Constitution of
the PRC the Presidium of the Parliament called it with a decree into two regular
assemblies twice a year, in spring and in autumn. During the two assemblies it
had 13 regular and 6 special sessions. Within them it had the total of 69 sittings,
during which 227 agenda items were debated, which is the average of three items
of the agenda per sitting. Of that, the first assembly had 8 regular and 3 special
sessions. There were 36 sittings and 12 items of the agenda were debated. ‘The second
assembly had 5 regular and 3 special sessions. There were 33 sittings and 105 items
of the agenda were debated. In both assemblies its working parties had 152 sittings
and 260 items of the agenda were debated, which in average is less than two items
of the agenda per sitting. The working parties of the first assembly had 61 sittings
and debated on 102 items of the agenda, whereas the working parties of the second
assembly had 91 sittings and 158 items of the agenda were debated.

During its two assemblies the Parliament passed 151 legal acts: 87 acts
(including the constitutional act, state budgets and financial acts, as well as acts on
annual financial reports), 59 decisions, 3 resolutions and 2 rules of procedure. Apart
from that, during the first assembly it passed 80 legal acts (52 acts, 26 decisions, 1
resolution, 1 of Sabor’s rules of procedures), and during the second one 71 legal acts

598 Nenad Bukvié

(35 acts, 33 decisions, 2 resolutions and 1 rules of procedure).

The limits of the Parliament’s legislative activity were set in the federal
Constitution of the FPRY from 1946 and in the Constitution of the PRC from 1947.
The People’s Assembly of the FPRY had the jurisdiction to pass federal acts and the
Parliament to pass the republic acts. Implementing the federal acts was obligatory in
all member states and they were also applied in the cases of differences between the
republic and the federal act. The federal acts were divided into three groups: exclusive,
basic and general. ‘The republic acts were divided into: supplementary acts to the
federal basic acts, acts according to general federal acts and independent republic
acts. In the areas that exclusively fell under the federal legislation the Parliament
could pass acts only if it was given the jurisdiction by the federal law. The basic
federal laws had provisions on a matter which was allowed to be further decreed by
the republic acts. The general federal acts established the basic, general principles on
a matter which based on them could be further regulated in detail by the republic
acts. The departments in which the Parliament could pass independent republic acts
('the legislation of the PRC”) were: administrative-territorial division of Croatia;
safeguarding the system of government and citizens rights; public order and safety;
economic plan of the republic; managing the economy of the republic and local
importance; the budget of the republic and the annual financial report; realization of
the peoples committees’ budget; Croatian citizenship; managing the peoples courts
of the PRC; amnesty and pardons; financial, industrial, mining, building, trade,
forest and agricultural companies of the republic importance; transport and traffic
of the republic importance; republic loans and loans of the people’s committees;
republic and local fees (impositions); economic companies and institutions of the
republic and local importance; housing and public utilities; housing construction;
construction and developing of cities and towns.

Hence, a matter that the Parliament could regulate with its acts was much
narrower compared to the People’s Assembly of the FPRY. This is supported by
the fact that the parliament passed 87, whereas the People’s Assembly of the FPRY
passed 264 acts in their first two assemblies. A matter that was regulated by the
Parliament was in essence already standardized with the federal basic and general
acts. In the same manner, the republic acts were created within the limits of the
homogenous, exclusive federal acts or according to typical drafts created on the
federal level.

The Parliament was only a place where legal acts were formally passed, after
being prepared in the Party and governmental bodies, with the absence of debate
and without the pluralism of the political views. This is confirmed by the fact that on
the whole in both assemblies all introduced bills passed unanimously. The majority
of them passed without any kind of debate: 31 of 52 bills in the first assembly and
18 of 35 bills in the second one. Several bills were quite often debated and passed
together, as well as using emergency or summary procedure. If there were any
participants in a debate, they spoke affirmatively. During the debate on the bill of
the constitution of the PRC, as well as in the Parliament’s later activity, the topics

Privid demokracije 599

that were most debated were: people’s government achieved in the revolution; “the
alliance of workers, peasantry and the popular intelligentsia” as champions of the
new government; creating the republic; state definition and the position towards the
FPRY; the role of the Communist Party in creating the new state; the constitutional
definition of the position of Serbs in Croatia and solving the national question;
the position of youth and women; Church-state relations; the new socio-economic
order; the new rule of law. A note of criticism of the interwar Yugoslavia’s regime
and the politics of Vladko Maéek was present in all of these remarks. ‘The activity of
the Parliament, as “the first true people’s parliament”, including the activity of the
ZAVNOH, was very often compared to the activities of the Croatian Parliament in
the earlier periods of the Croatian history. Since 1948, after the conflict with the
Cominform, appears the criticism of the USSR’s system, while emphasizing “the
return” to the Marxist classics and forming its own path to socialism.

The previous conclusion is illustrated by the data on the duration of the
sittings. During the first assembly 36 sittings were held in 25 days with the total
duration of 80 hours. In the second assembly 33 sittings were held in 23 days and
their total duration was circa 55 hours. Even though the activity in the Parliament’s
committees, mostly in the Legislative one, was more active, it did not result with the
change of the basic principles of the established Party politics.

Since regulations of the time did not specify the disparity of filling an MP
post, the highest Party functionaries, besides their MP seats in the Parliament, had
at the same time seats in the Government and the Parliament’s Presidium, which in
practice caused the complete overlapping of the state and Party power. It was during
the sittings of the Central Committee of the Communist Party of Croatia/League
of Communists of Croatia [Komunistićka Partija Hrvatske / Savez Komunista
Hrvatske, KPH/CPC / SKH/LCC] ie. its Politburo/Executive Committee
[Politbiro / Izvršni komitet] that it was decided when the Parliament will assemble,
with what agenda, which bills will be debated, who and in which order will speak
and on which topics, as well as personnel issues from its activity and the wages of
the Parliament’s officials and staffers. The role of the CPC/LCC and its bodies as
the real champions of the political power is also confirmed by their control over
the activity of the highest state executive and administrative, as well as legislative
bodies, including reaching decisions on their structure. The heads and members
of these bodies who were formally nominated by the Parliament were determined
before that in the republic and federal Party bodies. Besides that, the Party bodies
reached conclusions on reorganisation of the state bodies and they analysed their
work, which was also formally a supervisory function of the Parliament. Afterwards
they were put on the agenda of the Parliament’s sittings and the Parliament formally
reached decisions.

In regard to the Presidium of the Parliament, as well as the Government
and the Supreme Court, the Parliament had the position of the supreme body of
state government. Apart from the Parliament’s right to appoint and relieve (call off)
these bodies, their responsibility to the Parliament should have manifested itself

600 Nenad Bukvié

through submitting the activity report and through the obligation of the president
and Government members to answer MPs’ questions and interpellations. However,
in regard to these bodies the position of the Parliament was in practice weakened
primarily due to the real political power and control that the CPC/LCC had over its
activity. Apart from that, the position of the Parliament was additionally weakened
through the transfer of its function to these bodies, especially the legislative one.
The Presidium of the Parliament and the Government/The Executive Council of
the Parliament [Izvrsno vijeće Sabora] were authorized to pass legal acts with the
legal effect. This was opposite to the constitutional provision about the Parliament
as the exclusive body of the legislative government in Croatia (article 57 of the 1947
constitution of the PRC). At the same time, it also represented the departure from
the principle of the unity of government that kept the legislative authority exclusively
for the highest representative body. The proportions of the legislative delegation in
favour of the Government/the Executive Council of the Parliament as the highest
bodies of the executive government is illustrated by the information about their 73
regulations with the legal effect passed from September 1946 to September 1953,
compared to 87 acts that the Parliament passed in almost the exact period.

Regarding the Parliament’s communication with citizens and the influence
of its activity on everyday life, it can be succinctly summarized as follows. ‘The
Parliament received a large number of letters, which welcomed its work and passing
of legislative acts, especially the Constitution of the PRC and the five-year economic
plan of the PCR. They were sent by workers and employees of factories and companies,
members of cooperatives, conglomerates, members of union branches, member
of youth organizations, local committees and other Popular Front organizations,
staffers of people’s committees, city, district and village inhabitants.

The Parliament also received a large number of petitions. They were mostly
applications for granting a permanent monetary subsidy, pension rise, granting special
pensions, recognizing the right to a family pension, recognizing a disability benefit
and regulating the social security rights. Appeals were also received, concerning non-
recognition of years spent in service (years of service), dismissal from service, decisions
of authorized commissions on proclaiming a war profiteer, disenfranchisement,
seizing of property on various grounds (nationalisation, sequestration, confiscation,
agrarian reform), private property-related dealings (buying and selling, probates),
non-issuing of passports. ‘There were also appeals on death sentences with applications
for pardons, appeals due to non-recognition of semesters and passed exams during
the war, as well as appeals on various administrative procedures of other bodies of
government.

Most of them were not acknowledged, with the explanation that they are
not legally founded or that they were addressed to the Parliament without a valid
reason. Some of them were forwarded to ministries, while others were returned
to applicants with the instruction for further procedure. People’s committees were
informed about some of them, with suggestions to grant social aid to applicants.
Only in exceptional cases did the Parliament affirmatively solve the applications for

Privid demokracije 601

granting a permanent subsidy. During both assemblies 70 individuals received this
kind of aid.

The citizens addressed the Parliament primarily for protecting their personal
rights, particularly the social ones. Numerous petitions regarding the territorial
organization should also be observed in that context (division on counties, towns
and districts); because I think they were also motivated by advantages which
the applicants recognized through being aware of the local circumstances in the
administrative belonging to one as opposed to another territorial unit. The conclusion
is not essentially changed even by the practice of putting the constitutional texts on
public debating, because within the latter it is not possible to talk about the real
influence of citizens on reaching political decisions, as it is implied in a modern
democracy.

The already accepted conclusions in professional literature are confirmed —
that the state and the new socialist social relations, not the rights of citizens, were set
as the basic object of legal protection. Despite wide constitutional guarantees, during
the practice of the first post-war years they were of a declarative nature. Another
important characteristic of this period was legal insecurity as the consequence of a
strictly controlled judiciary subjected to Party ideology, as well as the lack of legal
standards in individual areas of social life.

Even though foreign affairs were put under the jurisdiction of the federal
state, the sources show that the republic assemblies, including the Parliament were
not “isolated” i.e. excluded from the international relations of the time. Although
they did not have the jurisdiction to decide on them, they did tackle the issues
pertaining to foreign policy during their sittings and passed resolutions or other
statements with which they supported the policy that was led on the federal level.
Also, they participated in programmes of meeting foreign parliamentary delegations,
as well as in programmes on the occasion when other foreign political officials visited
Yugoslavia (prime ministers, ministers etc.). International contacts were also achieved
with foreign diplomatic representatives in Yugoslavia, mostly through encounters on
the occasion of various celebrations, economic or cultural events (exhibition openings,
observances etc.). A special aspect of international cooperation was establishing links
with the emigration, to which particular attention was paid during the first post-war
years. As emphasized at the end of the Parliament’s session in September 1953 by its
Speaker Zlatan Sremec, all these encounters should result in establishing personal
ties of MPs with foreign parliamentarians and other distinguished individuals, as
well as to contribute to strengthening the esteem of the existing state of that time.

Itshould be concluded that important components of the highest representative
institutions in democratic political systems were left out of the activity of the
Parliament: representing citizens in the parliament through representatives elected
in regular, free and democratic elections; party pluralism; shaping and reaching
political decisions; autonomy, control mechanisms over the executive government;
wider democratic social frame. According to the generally accepted classifications
of the parliamentary institutions that I described at the beginning of the book,

602 Nenad Bukvié

I categorize it in the group of those parliaments without real political influence.
Through a certain automatism in its activity, the Parliament rubberstamped the bills
of the Government i.e. of the CPC/LCC as the main lever of political power in the
process of shaping the totalitarian political system of government in the immediate
post-war period.